Proiect de Cod administrativ – teze prealabile

Prin Hotărârea nr.196 din 23 martie 2016, publicată în M.Of. nr. 237/31.03.2016, Guvernul României a aprobat tezele prealabile ale proiectului Codului administrativ.

Textul integral, aici:  Portal Legislativ

Conferinta internationala la Cluj, cu tema: EUROPENIZAREA DREPTULUI ADMINISTRATIV

Un Eveniment ce se anunta a fi cu adevarat exceptional, prin anvergura invitatilor si a organizatorilor:

afis-cluj-reneual-eng-1

Noi praguri aplicabile procedurilor de achizitie publica si concesiuni

Comisia Europeana a stabilit noi praguri valorice pentru achizitiile publice si concesiuni, in vigoare de la 1 ianuarie 2016.

Astfel:

1. Prin Regulamentul Delegat (UE) al Comisiei 2015/2170 s-a modificat Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE si s-au stabilit urmatoarele valori (praguri) de la care sunt aplicabile dispozitiile Directivei in procedurile de achizitii publice:

– pentru achizitiile publice de lucrari: valoarea de „5 186 000 EUR” se inlocuieste cu            „5 225 000 EUR”;

– pentru achizițiile publice de produse și de servicii atribuite de autoritățile guvernamentale centrale și concursurile de proiecte organizate de aceste autorități: valoarea de „134 000 EUR” se înlocuiește cu „135 000 EUR”;

– pentru achizițiile publice de produse și de servicii atribuite de autoritățile contractante regionale și locale și concursurile de proiecte organizate de aceste autorități: valoarea de „207 000 EUR” se înlocuiește cu „209 000 EUR”;

– pentru contractele de lucrări subvenționate direct cu peste 50 % de autoritățile contractante si care includ activități de geniu civil sau lucrări de construcție pentru spitale, instalații destinate activităților sportive, recreative și de agrement, clădiri școlare și universitare și clădiri de uz administrativ: valoarea de „5 186 000 EUR” se înlocuiește cu „5 225 000 EUR”;

– pentru contractele de servicii subvenționate direct cu peste 50 % de autoritățile contractante si care au legatura cu un contract de lucrari din categoria anterioara (liniuta de mai sus): valoarea de „207 000 EUR” se înlocuiește cu „209 000 EUR”.

2. Prin Regulamentul Delegat (UE) al Comisiei 2015/2171 s-a modificat Directiva 2014/25/UE a Parlamentului European și a Consiliului si s-au stabilit urmatoarele valori (praguri) de la care sunt aplicabile dispozitiile Directivei in procedurile de achizitii publice de utilitati (în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale):

– pentru contractele de achiziții de produse și de servicii, precum și pentru concursurile de proiecte: valoarea de „414 000 EUR” se înlocuiește cu „418 000 EUR”;

– pentru contractele de achiziții de lucrări: valoarea de „5 186 000 EUR” se înlocuiește cu „5 225 000 EUR”.

3. Prin Regulamentul Delegat (UE) al Comisiei 2015/2172 s-a modificat Directiva 2014/23/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune si s-au stabilit urmatoarele valori (praguri) de la care sunt aplicabile dispozitiile Directivei in aceste proceduri:

– valoarea de „5 186 000 EUR” se înlocuiește cu „5 225 000 EUR”.

De precizat ca toate valorile mentionate sunt fara TVA, precum si ca Directivele mentionate trebuie transpuse in Statele Membre pana cel tarziu la 18 aprilie 2016. Romania este in curs de indeplinire a obligatiei de transpunere, proiectele de lege privind achizitiile publice, respectiv achizitiile sectoriale, aflandu-se in prezent la Senat, pentru dezbatere.

De asemenea, potrivit art. 288 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, Regulamentele au aplicabilitate generală și sunt obligatorii în toate elementele lor, aplicându-se direct în fiecare stat membru.

Trebuie precizat şi că, pentru perioada în care se mai aplică vechile Directive, până la transpunerea celor noi, Comisia a stabilit praguri identice cu cele de mai sus, prin Regulamentele (UE) 2015/2342 (pentru Directiva 2004/18/CE), 2015/2341 (pentru Directiva 2004/17/CE), 2015/2340 (pentru Directiva 2009/81/CE).

Totodată, prin Comunicările nr. 2015/C418/01 (pentru pragurile aplicabile vechilor Directive) și nr.2015/C392/01 (pentru noile Directive), Comisia a stabilit valorile corespunzătoare în monedele naționale, altele decât euro, ale acestor praguri (inclusiv în lei).

Regulamentele UE nr.2988/95 şi 1083/2006. Noţiunea de neregularitate în achiziţiile publice finanţate din fonduri europene. Natura de „măsuri administrative” a corecţiilor financiare. Concluziile Avocatului General în cauzele conexate C-260/14 şi 261/14.

Astăzi au fost depuse şi publicate Concluziile Avocatului General Yves Bot în cauzele conexate C-260/14 şi C-261/14. Acesta a propus să se răspundă întrebărilor adresate CJUE de către Curtea de Apel Bacău în dosarele sale nr.44/32/2014 şi nr.749/32/2011*, după cum urmează:

„1)      Nerespectarea, de către o autoritate contractantă care beneficiază de o subvenție din fonduri structurale, a normelor naționale privind atribuirea contractelor de achiziție publică, cu ocazia atribuirii contractului care are ca obiect realizarea acțiunii subvenționate, poate să constituie o «neregularitate» în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999, în măsura în care acest act are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare.

2)      Articolul 98 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1083/2006 trebuie interpretat în sensul că corecțiile financiare pe care statele membre sunt ținute să le adopte în cazul constatării unei neregularități care afectează operațiunea cofinanțată constituie «măsuri administrative» în sensul articolului 4 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene.”

În sensul că natura juridică a corecţiilor financiare este de măsuri administrative, a se vedea, mai puţin detaliat, şi: Demis-M.Spărios, ”Aplicarea în timp a legislației din România privind constatarea și corectarea neregulilor săvârșite în procesul de obținere și utilizare a fondurilor europene, în contextul efectului direct al dreptului Uniunii Europene” – articol publicat în Revista ”DREPTUL”, nr.8/2015.

Mai jos textul integral al Concluziilor:

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

YVES BOT

prezentate la 14 ianuarie 2016(1)

Cauzele conexate C‑260/14 și C‑261/14

Județul Neamț (C‑260/14),

Județul Bacău (C‑261/14)

împotriva

Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice

[cereri de decizie preliminară formulate de Curtea de Apel Bacău (România)]

„Trimitere preliminară – Protecția intereselor financiare ale Uniunii – Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 – Fondul european de dezvoltare regională (FEDR) – Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 – Atribuirea de către beneficiarul fondurilor, în calitate de autoritate contractantă, a unui contract care are ca obiect realizarea acțiunii subvenționate – Noțiunile «abatere» și/sau «neregularitate» – Domeniul de aplicare al criteriului referitor la «încălcarea dreptului Uniunii» – Criterii de selecție reținute în procedura de cerere de oferte care contravin legislației naționale – Natura corecțiilor financiare adoptate de statele membre – Măsuri sau sancțiuni administrative”

1.        Nerespectarea, de către o autoritate contractantă care beneficiază de o subvenție din fonduri structurale, a normelor naționale privind atribuirea unui contract de achiziție publică, cu ocazia atribuirii contractului care are ca obiect realizarea acțiunii subvenționate, constituie o „abatere” în sensul Regulamentului (CE, Euratom) nr. 2988/95(2), respectiv o „neregularitate” în sensul Regulamentului (CE) nr. 1083/2006(3)?

2.        După caz, corecțiile financiare aplicate de statele membre pentru a retrage avantajul obținut în mod necuvenit sunt măsuri administrative sau sunt sancțiuni administrative în accepțiunea acestor regulamente?

3.        Acestea sunt, în esență, întrebările formulate de Curtea de Apel Bacău în prezentele cauze.

4.        Aceste întrebări au fost formulate în cadrul unor litigii între Județul Neamț (cauza C‑260/14), respectiv Județul Bacău (cauza C‑261/14), care sunt beneficiarii unei subvenții acordate din Fondul european de dezvoltare regională (FEDR), și Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, autoritatea însărcinată cu administrarea și controlul la nivel regional a utilizării acestei subvenții. Astfel, acesta din urmă a considerat că Județul Neamț și Județul Bacău nu au respectat dispozițiile naționale privind achizițiile publice cu ocazia atribuirii unor contracte de servicii care au ca obiect realizarea acțiunii subvenționate și, în consecință, a decis retragerea și recuperarea a 5 % din asistența financiară acordată. Județul Neamț și Județul Bacău au contestat, prin urmare, legalitatea acestor corecții financiare, amintind că, în sensul Regulamentelor nr. 2988/95 și nr. 1083/2006, „abaterea”, respectiv „neregularitatea” desemnează, în special, încălcarea unei dispoziții de drept al Uniunii.

5.        În cauzele principale, instanța de trimitere ridică problema dacă, ținând seama de dispozițiile articolului 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95 și ale articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, simpla nerespectare a normelor naționale de către beneficiarul unei subvenții din fondurile structurale care acționează în calitate de autoritate contractantă poate să constituie o abatere sau o neregularitate și să atragă adoptarea unor corecții financiare.

6.        În prezentele concluzii, vom expune motivele pentru care abaterea sau neregularitatea în legătură cu o operațiune cofinanțată din fondurile structurale nu poate, în opinia noastră, să se limiteze la încălcarea dreptului Uniunii stricto sensu.

7.        Protecția intereselor financiare ale Uniunii și garantarea eficienței programelor operaționale(4) prin utilizarea legală și regulamentară a fondurilor structurale sunt obiective care nu pot fi atinse în mod efectiv decât dacă subvențiile sunt acordate pentru operațiuni și cheltuieli a căror legalitate nu poate fi contestată, atât în raport cu dreptul Uniunii, cât și în raport cu dreptul național.

8.        Prin urmare, vom propune Curții să declare că nerespectarea, de către o autoritate contractantă care beneficiază de o subvenție acordată din fondurile structurale, a normelor naționale privind atribuirea contractelor de achiziții publice, cu ocazia atribuirii contractului care are ca obiect realizarea acțiunii subvenționate, poate să constituie o „neregularitate” în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, în măsura în care acest act are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare.

9.        Vom arăta, în această privință, că o astfel de interpretare nu face decât să anticipeze modificările introduse în cadrul noii reglementări privind fondurile structurale.

10.      În ceea ce privește natura corecțiilor financiare pe care statele membre sunt ținute să le adopte în temeiul articolului 98 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1083/2006, vom face trimitere la jurisprudența constantă a Curții, potrivit căreia obligația de a restitui un avantaj primit în mod nejustificat prin intermediul unei practici nelegale nu constituie o sancțiune.

I –    Dreptul Uniunii

A –    Protecția intereselor financiare ale Uniunii

11.      Al doilea-al cincilea considerent ale Regulamentului nr. 2988/95 au următorul cuprins:

„întrucât mai mult de jumătate din cheltuielile Comunității sunt plătite beneficiarilor prin intermediul statelor membre;

întrucât normele metodologice privind gestiunea [financiară] descentralizată și monitorizarea modului în care acestea sunt aplicate fac obiectul unor dispoziții detaliate diferite în funcție de politicile comunitare respective; întrucât trebuie combătute în toate domeniile acțiunile de natură să afecteze interesele financiare ale Comunităților;

întrucât eficiența combaterii fraudei care afectează interesele financiare ale Comunităților impune adoptarea unui cadru legal comun tuturor domeniilor ce fac obiectul politicilor comunitare;

întrucât, în conformitate cu prezentul regulament, normele sectoriale conțin dispoziții cu privire la abateri, precum și la măsurile și sancțiunile administrative pentru sancționarea acestora;”.

12.      În titlul I, intitulat „Principii generale”, articolul 1 din acest regulament prevede:

„(1)      În scopul protejării intereselor financiare ale Comunităților Europene, se adoptă prin prezenta o reglementare generală privind controalele uniforme, măsurile și sancțiunile administrative privind abaterile de la dreptul comunitar.

(2)      Constituie abatere orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate.”

13.      Articolul 2 din regulamentul menționat precizează normele aplicabile adoptării de măsuri și de sancțiuni administrative. Acesta precizează următoarele:

„(1)      Controalele, măsurile și sancțiunile administrative se introduc în măsura în care acest lucru este necesar pentru a asigura aplicarea corespunzătoare a dreptului comunitar. Acestea trebuie să fie eficace, proporționale și convingătoare, astfel încât să ofere o protecție adecvată a intereselor financiare ale Comunităților.

(2)      Nicio sancțiune administrativă nu poate fi impusă în absența unor dispoziții în acest sens prevăzute într‑un act comunitar emis anterior abaterii respective. În cazul modificării ulterioare a dispozițiilor care impun sancțiuni administrative și care sunt incluse în normele comunitare, se aplică retroactiv dispozițiile mai favorabile.

(3)      Dreptul comunitar stabilește natura și domeniul de aplicare al măsurilor și sancțiunilor administrative necesare pentru o corectă aplicare a normelor în cauză, ținând cont de natura și de gravitatea abaterii, de avantajul acordat sau primit și de gradul de răspundere.

[…]”

14.      În titlul II, intitulat „Măsuri și sancțiuni administrative”, articolul 4 din Regulamentul nr. 2988/95 precizează normele aplicabile măsurilor administrative, după cum urmează:

„(1)      Ca regulă generală, orice abatere atrage după sine retragerea avantajului obținut nejustificat:

–        prin obligația de a vărsa sumele datorate sau de a rambursa sumele primite nejustificat;

–        prin pierderea totală sau parțială a garanției constituite în sprijinul cererii de a beneficia de un avantaj acordat sau în momentul primirii unui avans.

(2)      Aplicarea măsurilor menționate la alineatul (1) se limitează la retragerea avantajului obținut, la care se adaugă, dacă acest lucru este prevăzut, dobânda care poate fi calculată pe bază forfetară.

(3)      Actele despre care se stabilește că au drept scop obținerea unui avantaj care contravine obiectivelor dreptului comunitar aplicabil în situația în cauză, prin crearea în mod artificial a condițiilor necesare pentru obținerea avantajului, au drept consecință, după caz, fie neacordarea avantajului respectiv, fie retragerea acestuia.

(4)      Măsurile prevăzute în acest articol nu sunt considerate sancțiuni.”

15.      Articolul 5 din acest regulament, care prevede, la rândul său, normele aplicabile sancțiunilor administrative, are următorul cuprins:

„(1)      Abaterile intenționate sau cele săvârșite din neglijență pot să atragă următoarele sancțiuni administrative:

(a)      plata unei amenzi administrative;

(b)      plata unei sume mai mari decât sumele primite nejustificat sau sustrase, la care se adaugă dobânda, dacă este cazul; […]

(c)      retragerea totală sau parțială a unui avantaj acordat prin norme comunitare […]

[…]”

B –    Normele aplicabile operațiunilor cofinanțate din fondurile structurale

16.      FEDR constituie unul dintre fondurile structurale instituite de Comisia Europeană în vederea consolidării coeziunii economice, sociale și teritoriale în Uniune, în conformitate cu obiectivul prevăzut la articolul 174 TFUE. În esență, acest fond contribuie la reducerea disparităților economice, sociale și teritoriale apărute în special în regiunile cu întârzieri de dezvoltare, în cele aflate în curs de reconversie economică și în cele care se confruntă cu dificultăți structurale, prin cofinanțarea, în special, a investițiilor naționale în întreprinderi și în infrastructuri din domeniul cercetării și al inovației, al mediului, al energiei și al transporturilor, precum și al serviciilor din sectorul sănătății și al educației.

17.      La fel ca predecesorul său – Regulamentul (CE) nr. 1260/1999(5) –, Regulamentul nr. 1083/2006 stabilește ansamblul de norme și de proceduri aplicabile intervenției din FEDR, din Fondul social european (FSE) și din Fondul de coeziune.

18.      Fondurile structurale beneficiază de o gestionare partajată, statele membre și Comisia fiind responsabile pentru gestionarea și controlul finanțărilor. Cu toate acestea, obligația de a pune în aplicare și de a controla operațiunile desfășurate în cadrul programelor operaționale, precum și de a monitoriza și de a corecta neregularitățile le revine în primul rând statelor membre.

19.      La articolul 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, legiuitorul Uniunii definește noțiunea „neregularitate” drept „orice încălcare a unei dispoziții a dreptului comunitar care rezultă dintr‑un act sau dintr‑o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general”.

20.      La articolele 60 și 61 din acest regulament, legiuitorul Uniunii stabilește principiile aplicabile sistemelor naționale de gestionare și de control.

21.      Acesta precizează în continuare, la articolul 98 din regulamentul menționat, normele aplicabile corecțiilor financiare adoptate de statele membre. Alineatul (2) primul paragraf al acestui articol prevede următoarele:

„Statele membre procedează la corecțiile financiare necesare pentru neregularitățile individuale sau sistemice constatate în operațiunile sau în programele operaționale. Corecțiile la care procedează statele membre constau în anularea totală sau parțială a participării publice pentru programul operațional. Statele membre țin seama de natura și de gravitatea neregularităților și a pierderii financiare care rezultă pentru fonduri.”

22.      Normele de punere în aplicare a Regulamentului nr. 1083/2006 au fost stabilite în Regulamentul (CE) nr. 1828/2006(6).

23.      Regulamentul nr. 1083/2006 a fost abrogat, cu efect de la 1 ianuarie 2014, prin Regulamentul (UE) nr. 1303/2013(7), pe care îl vom examina în mod succint înainte de a ne încheia analiza.

II – Litigiile principale și întrebările preliminare

24.      La 12 iulie 2007, Comisia a aprobat, pentru perioada 2007-2013, Programul Operațional Regional pentru România în cadrul FEDR. Bugetul total al acestui program este de aproximativ 4,38 miliarde de euro, iar valoarea subvenției comunitare se ridică la 3,7 miliarde de euro(8).

25.      Rezultă din înscrisurile din dosarul național(9) că nivelul cofinanțării din FEDR în cadrul Programului Operațional Regional se ridică la 84 % (3 726 021 762 de euro). În prezentele cauze, finanțarea respectivă este menită să contribuie la realizarea axei prioritare nr. 3 a acestui program (657 530 000 de euro), care vizează în special îmbunătățirea infrastructurilor din domeniul sănătății și al educației, în vederea asigurării unui acces mai bun al populației la serviciile publice esențiale.

26.      Județul Neamț (cauza C‑260/14) și județul Bacău (cauza C‑261/14) au încheiat cu Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului, în calitate de autoritate de gestionare a Programului Operațional Regional, un contract de finanțare pentru realizarea a două operațiuni.

27.      În cadrul cauzei C‑260/14, contractul de finanțare vizează reabilitarea, extinderea și modernizarea unui centru școlar. Județul Neamț, beneficiarul finanțării, acționând ca autoritate contractantă, a inițiat o procedură de cerere de oferte în vederea atribuirii unui contract de achiziții publice de servicii de audit în valoare estimativă de 20 264,18 euro, procedură în urma căreia s‑a încheiat un contract de prestare de servicii de audit în valoare de 19 410,12 euro.

28.      Rezultă din elementele puse la dispoziția Curții că, în cadrul acestei proceduri, Județul Neamț a impus anumite condiții referitoare la capacitatea profesională a ofertanților, condiții pe care Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice le‑a considerat nelegale în raport cu dreptul național.

29.      Astfel, atribuirea contractului de achiziții în cauză a fost condiționată, pe de o parte, de prezentarea de către ofertant a unui contract încheiat în ultimii trei ani având același obiect cu contractul care făcea obiectul procedurii de achiziții publice în cauză și, pe de altă parte, de existența, în cadrul personalului ofertantului, a unui manager al sistemelor de management al calității în domeniul construcțiilor.

30.      Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a considerat că prima condiție contravenea principiului liberei concurențe, apreciind că orice operator economic trebuia să fie autorizat să participe la procedura de atribuire în domeniul specific al contractului, fără ca autoritatea contractantă, care acționa în calitate de autoritate beneficiară a finanțării în cauză, să utilizeze sursa de finanțare drept criteriu de eligibilitate. În ceea ce privește a doua condiție, ministerul în cauză a considerat că este lipsită de relevanță în raport cu natura contractului de achiziție. În aceste împrejurări, Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a adoptat o corecție financiară în cuantum de 5 % din valoarea contractului în cauză.

31.      În cadrul cauzei C‑261/14, contractul de finanțare viza reabilitarea unui drum județean. Județul Bacău a inițiat o procedură de cerere de oferte în vederea atribuirii unui contract de achiziții publice de lucrări în valoare de 2 820 515 euro, procedură în urma căreia s‑a încheiat, la 17 septembrie 2009, un contract de executare de lucrări.

32.      Rezultă din elementele puse la dispoziția Curții că, în cadrul acestei proceduri, Județul Bacău a recurs la specificații tehnice inadecvate, care au fost, la rândul lor, considerate contrare legislației naționale. În aceste condiții, Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a adoptat de asemenea o corecție financiară în cuantum de 5 % din valoarea contractului în cauză.

33.      Județul Neamț și Județul Bacău au formulat, în consecință, acțiuni împotriva acestor decizii de aplicare a unor corecții financiare. În cadrul acestor litigii, instanței de trimitere i se solicită să se pronunțe asupra existenței unei „abateri” în sensul Regulamentului nr. 2988/95, respectiv a unei „neregularități” în sensul Regulamentului nr. 1083/2006, și, după caz, asupra naturii corecțiilor financiare adoptate de autoritatea de gestionare.

34.      Având îndoieli în privința interpretării acestor regulamente, Curtea de Apel Bacău a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare(10):

„1)      Dacă nerespectarea, de către o autoritate contractantă care beneficiază de o subvenție din fonduri structurale, a normelor privind atribuirea unui contract de achiziție publică având o valoare estimată sub valoarea prag prevăzută de articolul 7 litera (a) din Directiva 2004/18/CE[(11)], cu ocazia atribuirii contractului care are ca obiect realizarea acțiunii subvenționate, constituie o «abatere» în sensul articolului 1 din Regulamentul nr. 2988/1995, respectiv o «neregularitate» în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006?

2)      În cazul în care răspunsul la prima întrebare este afirmativ, să se stabilească dacă articolul 98 alineatul (2) a doua teză din Regulamentul nr. 1083/2006 trebuie interpretat în sensul că corecțiile financiare ale statelor membre, în cazul în care acestea au fost aplicate cheltuielilor cofinanțate din fondurile structurale, pentru nerespectarea normelor în materia achizițiilor publice, sunt măsuri administrative în accepțiunea articolului 4 din Regulamentul nr. 2988/1995 sau sunt sancțiuni administrative în accepțiunea articolului 5 alineatul (1) litera (c) din același regulament?

3)      În cazul în care răspunsul la a doua întrebare este în sensul că corecțiile financiare ale statelor membre sunt sancțiuni administrative, devine incident principiul aplicării retroactive a sancțiunii mai puțin severe prevăzut de articolul 2 alineatul (2) a doua teză din Regulamentul nr. 2988/95?

4)      [În cazul în care răspunsul la a doua întrebare este în sensul că corecțiile financiare ale statelor membre sunt sancțiuni administrative(12)], pentru situația în care corecțiile financiare au fost aplicate cheltuielilor cofinanțate din fondurile structurale pentru nerespectarea normelor în materia achizițiilor publice, articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/1995 coroborat cu articolul 98 alineatul (2) a doua teză din Regulamentul nr. 1083/2006, având în vedere principiile securității juridice și încrederii legitime, se opune ca un stat membru să aplice corecții financiare reglementate printr‑un act normativ intern intrat în vigoare ulterior momentului la care se pretinde că a avut loc încălcarea normelor în materia achizițiilor publice?”

35.      Părțile din litigiile principale, guvernele român, maghiar și olandez, precum și Comisia au depus observații scrise.

III – Analiza noastră

A –    Cu privire la prima întrebare, referitoare la calificarea drept „abatere”, respectiv „neregularitate” a încălcărilor în cauză

36.      Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă nerespectarea, de către o autoritate contractantă care beneficiază de o subvenție din fonduri structurale a legislației naționale, cu ocazia atribuirii unui contract de achiziții publice având ca obiect realizarea unei operațiuni cofinanțate din fondurile structurale, constituie o „abatere” în sensul articolului 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95, respectiv o „neregularitate” în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006.

37.      Astfel, amintim că, potrivit articolului 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95, „[c]onstituie abatere orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate”.

38.      Definiția neregularității reținută de Regulamentul nr. 1083/2006 este cea rezultată din dispozițiile articolului 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95. Termenii sunt aproape identici, întrucât, conform articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, „neregularitatea” desemnează „orice încălcare a unei dispoziții a dreptului comunitar care rezultă dintr‑un act sau dintr‑o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general”.

39.      Pentru a răspunde la întrebarea adresată de instanța de trimitere, trebuie mai întâi să se determine care dintre aceste două regulamente este aplicabil, în funcție de aspectul dacă definiția abaterii sau a neregularității reținută de legiuitorul Uniunii se integrează într‑un ansamblu de norme și de principii specifice materiei acoperite de regulamentul în cauză.

1.      Cu privire la regulamentul aplicabil

40.      Actele în cauză trebuie abordate din perspectiva normelor privind protecția intereselor financiare ale Uniunii sau a dispozițiilor generale privind fondurile structurale?

41.      Cu privire la acest aspect, există o jurisprudență consacrată a Curții.

42.      Actele în cauză trebuie interpretate în temeiul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, care constituie, spre deosebire de Regulamentul nr. 2988/95, o normă sectorială.

43.      Astfel, în Hotărârea Somvao(13), Curtea a avut grijă să facă trimitere la articolul 1 alineatul (1) și la al treilea-al cincilea considerent ale Regulamentului nr. 2988/95 pentru a concluziona că acest text introduce o reglementare generală privind controalele și sancțiunile menite să protejeze interesele financiare ale Uniunii împotriva abaterilor prin instituirea unui cadru legal comun tuturor domeniilor ce fac obiectul politicilor comunitare(14).

44.      Astfel, Regulamentul nr. 2988/95 stabilește o serie de principii care vor trebui respectate, în continuare, în cadrul elaborării normelor sectoriale. După cum reiese din cuprinsul articolului 2 alineatul (3), precum și din al treilea, al cincilea și al optulea considerent ale acestui regulament, în cadrul normelor sectoriale instituite de legiuitorul Uniunii în funcție de politicile comunitare respective se stabilesc normele de gestionare descentralizată a bugetului, regulile și principiile aplicabile sistemelor naționale de gestionare și de control, dispozițiile cu privire la abateri, precum și măsurile și sancțiunile administrative.

45.      Prin urmare, autoritățile naționale competente trebuie să se raporteze la dispozițiile sectoriale pentru a determina dacă un anumit comportament constituie o „abatere” și în temeiul acelorași dispoziții trebuie să procedeze, dacă este cazul, la recuperarea fondurilor folosite necorespunzător(15).

46.      Acesta este obiectul Regulamentului nr. 1083/2006.

47.      Astfel cum reiese din articolul 1 al patrulea paragraf din regulamentul menționat, acesta stabilește principiile aplicabile utilizării fondurilor structurale, în special normele de parteneriat, de programare și de evaluare, precizând obligațiile care le revin statelor membre în ceea ce privește controlul operațiunilor și instituind principiile aplicabile detectării și corectării neregularităților.

48.      Definiția noțiunii „abatere” prevăzută de articolul 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95 a fost adaptată pentru motive de coerență și claritate juridică în ceea ce privește funcționarea principiilor proprii politicilor structurale(16).

49.      Având în vedere aceste elemente și în special jurisprudența constantă a Curții, aspectul dacă practicile care fac obiectul litigiilor principale constituie neregularități trebuie apreciat în raport cu dispozițiile articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, care, spre deosebire de Regulamentul nr. 2988/95, constituie un regulament sectorial.

50.      O interpretare diferită ar avea ca efect, în opinia noastră, lipsirea Regulamentului nr. 1083/2006 de efectul său util și ar aduce prejudicii utilizării corespunzătoare a fondurilor structurale.

51.      În acest stadiu, trebuie să se verifice dacă aceste practici pot să constituie „neregularități” în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006.

2.      Conținutul noțiunii „neregularitate” în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006

52.      Amintim că, potrivit articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, „neregularitatea” înseamnă orice încălcare a unei dispoziții a dreptului Uniunii care rezultă dintr‑un act sau dintr‑o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general.

53.      Prin urmare, legiuitorul Uniunii definește prin acești termeni împrejurările în care o încălcare a legislației aplicabile este susceptibilă să determine statele membre sau Comisia să procedeze la corecțiile financiare prevăzute la articolele 98-100 din Regulamentul nr. 1083/2006.

54.      În prezentele cauze, se pune întrebarea dacă actele în cauză care nu intră în domeniul de aplicare al Directivei 2004/18 sunt totuși susceptibile de a fi asociate unei încălcări a dreptului Uniunii.

55.      Este cert că acțiunile finanțate din bugetul Uniunii trebuie să fie derulate în deplină conformitate cu dreptul Uniunii.

56.      Principiul compatibilității cu dreptul Uniunii a unei operațiuni finanțate din fondurile structurale este un principiu fundamental care reglementează eligibilitatea operațiunii în cauză pentru o finanțare europeană.

57.      Acest principiu este enunțat de Regulamentul nr. 1083/2006 la articolul 9 alineatul (5), care este inclus în titlul I din acest regulament, intitulat „Obiective și norme generale de intervenție”. În conformitate cu această dispoziție, „[o]perațiunile finanțate din fonduri [structurale] sunt în conformitate cu dispozițiile tratatului și din actele adoptate în temeiul acestuia”.

58.      Principiul în cauză figurează și în considerentul (22) al regulamentului menționat. El este retranscris la articolul 11 din convenția tip de atribuire a unei subvenții din FEDR(17) și, în măsura în care constituie un element esențial al unei cereri de subvenție, în toate ghidurile de informare destinate promotorilor de proiecte(18), precum și în toate convențiile de finanțare încheiate cu beneficiarii fondurilor.

59.      În cadrul litigiilor principale, principiul compatibilității cu dreptul Uniunii a unei operațiuni finanțate din fondurile structurale figurează în ghidul redactat de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Locuințelor în ceea ce privește punerea în aplicare a axei prioritare nr. 3 a Programului Operațional Regional 2007-2013 și reiese din criteriile de eligibilitate pentru finanțare(19).

60.      În conformitate cu acest principiu, fiecare operațiune care face obiectul unei finanțări din fondurile structurale și, așadar, fiecare cheltuială aferentă trebuie să fie conforme cu legislația Uniunii și compatibile cu politicile și cu acțiunile legiuitorului Uniunii.

61.      Astfel, în cazul în care, în cadrul realizării unei operațiuni cofinanțate din fondurile structurale, beneficiarul acestei finanțări care acționează în calitate de autoritate contractantă nu respectă normele privind atribuirea contractelor de achiziții publice prevăzute de Directiva 2004/18 și pe care este ținut să le respecte, acest comportament poate să constituie o „neregularitate” în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, întrucât nu respectă o normă a dreptului Uniunii.

62.      Or, ce se întâmplă atunci când, în împrejurări precum cele în discuție în litigiile principale, valoarea contractelor se situează sub pragurile definite la articolul 7 din Directiva 2004/18(20), astfel încât atribuirea respectivelor contracte nu intră sub incidența normelor și a principiilor stabilite de acest text?

63.      Neglijențele, încălcările sau abuzurile de care s‑ar face vinovat beneficiarul subvenției din fondurile structurale pot să evite calificarea drept „neregularități” în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006 pentru motivul că aceste comportamente nu ar constitui încălcări ale unei dispoziții a dreptului Uniunii?

64.      Considerăm că răspunsul este negativ. Astfel de nerespectări trebuie să poată fi încadrate în conținutul noțiunii de neregularitate.

65.      În primul rând, deși este adevărat că, în cauzele principale, având în vedere valoarea contractelor, beneficiarii subvenției în calitatea lor de autoritate contractantă nu erau ținuți să respecte normele prevăzute de Directiva 2004/18, totuși, precum orice act al statului prin care se stabilesc condițiile pe care trebuie să le îndeplinească o prestare de activități economice, atribuirea acestor contracte trebuie să respecte principiile consacrate de Tratatul FUE și să fie supusă cerințelor care decurg de aici, astfel cum au fost precizate de jurisprudența Curții.

66.      În considerentul (2) al Directivei 2004/18, legiuitorul Uniunii a avut grijă să precizeze că, indiferent de valoarea contractelor încheiate în statele membre în numele statului, al colectivităților teritoriale și al altor organisme de drept public, procedura de atribuire trebuie să respecte principiile prevăzute de Tratatul FUE, în special principiul liberei circulații a mărfurilor, principiul libertății de stabilire și principiul libertății de a presta servicii, precum și principiile care decurg din acestea, precum egalitatea de tratament, nediscriminarea, recunoașterea reciprocă, proporționalitatea și transparența.

67.      Astfel cum a reamintit Curtea și în cadrul Hotărârii Impresa Edilux și SICEF(21), această obligație este aplicabilă în cazul atribuirii de contracte de achiziții publice care prezintă un „interes transfrontalier cert”(22), adică pot fi de interes pentru operatori economici cu sediul în alte state membre.

68.      Existența unui interes transfrontalier cert este determinată pe baza unor criterii obiective precum importanța economică a contractului, locul de executare a acestuia sau caracteristicile sale tehnice(23).

69.      În prezentele cauze, revine, așadar, instanței de trimitere sarcina să procedeze la o apreciere nuanțată a tuturor elementelor relevante de care dispune pentru a stabili dacă contractele în cauză prezintă un astfel de interes(24).

70.      În opinia noastră și având în vedere cele câteva elemente de care dispunem, este puțin probabil ca atribuirea contractului în cauză de către Județul Neamț (cauza C‑260/14) să fi prezentat interes pentru întreprinderi care au sediul în alte state membre, ținând seama de miza economică redusă a contractului și de locul de executare a acestuia. Astfel, localitatea Piatra Neamț (România) se află la o distanță de 433 km de frontiera bulgară și valoarea contractului se ridica la 19 410 euro.

71.      În schimb, punctul nostru de vedere este mai nuanțat în privința contractului atribuit de Județul Bacău (cauza C‑261/14). Astfel, deși localitatea Bacău este situată la circa 370 km de frontiera bulgară, nu este mai puțin adevărat că valoarea contractului se ridica la 2 820 515 euro. Or, această cifră nu este nicidecum neglijabilă. Prin urmare, nu este exclus ca anumite întreprinderi cu sediul în Bulgaria, în special, să își fi manifestat interesul.

72.      În ipoteza în care instanța de trimitere ar trebui să considere că unul sau celălalt dintre aceste contracte ar fi putut prezenta interes pentru anumite întreprinderi cu sediul în alte state membre, nerespectările în cauză pot, așadar, să constituie o „neregularitate” în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, întrucât constituie o încălcare a principiilor prevăzute de Tratatul FUE. Cu toate acestea, revine instanței de trimitere sarcina să verifice dacă aceste acte au adus într‑adevăr un prejudiciu bugetului general al Uniunii prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare.

73.      În al doilea rând, nu trebuie să se ignore faptul că, indiferent de natura încălcării, nelegalitatea este comisă în cadrul unei operațiuni care beneficiază de o finanțare europeană. Or, având în vedere această finanțare, atât operațiunea, cât și ansamblul normelor din dreptul național care i se aplică trebuie să intre în mod necesar în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii.

74.      În consecință, considerăm că criteriul derivat din încălcarea dreptului Uniunii trebuie să fie interpretat în sens larg, astfel încât să includă încălcările dreptului Uniunii stricto sensu, precum și nerespectările dispozițiilor legislative naționale de punere în aplicare a dreptul Uniunii.

75.      De altfel, obiectivele și economia Regulamentului nr. 1083/2006 pledează în favoarea unei astfel de interpretări.

76.      Întrucât angajează finanțele Uniunii, FEDR se întemeiază, în primul rând, pe principiul bunei gestiuni financiare, care prevede utilizarea creditelor bugetare în conformitate cu principiile economiei, eficienței și eficacității.

77.      Acest principiu, aplicabil tuturor domeniilor bugetare administrate prin gestionare partajată, este consacrat la articolul 317 TFUE(25) și este recunoscut de o jurisprudență constantă(26). Este unul dintre principiile de bază pe care se întemeiază Regulamentul nr. 2988/95, iar domeniul său de aplicare a fost definit în capitolul 7 din titlul II din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului din 25 iunie 2002 privind regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităților Europene(27), în special la articolul 27 din acesta.

78.      În conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare, normele stabilite în cadrul Regulamentului nr. 1083/2006 au drept obiectiv să garanteze că fondurile structurale sunt utilizate eficient și regulamentar, astfel încât, pe de o parte, să protejeze interesele financiare ale Uniunii și, pe de altă parte, să asigure punerea în aplicare eficientă a programelor operaționale(28).

79.      Or, un astfel de obiectiv nu poate fi atins decât dacă subvențiile acordate din fondurile structurale au drept obiect acte și cheltuieli a căror legalitate nu poate fi contestată nici în raport cu dreptul Uniunii, nici în raport cu dreptul național. Astfel, numai prin respectarea acestei condiții se poate garanta eficacitatea acțiunii fondurilor structurale, evitându‑se ca acestea să finanțeze operațiuni frauduloase, care constituie uneori acte de favoritism sau de corupție.

80.      Astfel, în cadrul procedurilor de cerere de ofertă în cauză, nu putem exclude posibilitatea ca, prin aplicarea unor criterii de selecție atât de restrictive, care încalcă dispozițiile naționale privind achizițiile publice, beneficiarii subvenției care acționau în calitate de autoritate contractantă să nu fi avut intenția de a exclude anumiți ofertanți din procedura de atribuire sau, dimpotrivă, de a‑l favoriza pe unul dintre aceștia. Cu siguranță, aceste criterii au împiedicat – dacă nu chiar au descurajat – anumiți operatori economici să depună oferte pentru contractele în cauză și, în consecință, au redus în mod semnificativ numărul de operatori economici în măsură să realizeze contractele. În astfel de situații, deosebit de frecvente în ceea ce privește atribuirea contractelor de achiziții publice(29), criteriile de selecție în cauză sunt susceptibile să ofere un avantaj necuvenit unei întreprinderi anume, ceea ce contravine însuși scopului finanțării europene. În aceste împrejurări, nerespectarea legislației naționale constituie un act care poate afecta interesele financiare ale Uniunii în același mod în care un act încalcă normele dreptului Uniunii. Or, la punctul 45 din Hotărârea Baltlanta(30), Curtea a avut grijă să precizeze că bugetul general al Uniunii trebuie să fie protejat împotriva „oricărei acțiuni sau a oricărei omisiuni care i‑ar putea cauza vreun prejudiciu”. Singura diferență ar consta, eventual, în gravitatea încălcării, în importanța implicațiilor financiare care decurg din aceasta și în cuantumul corecției financiare care urmează să fie adoptată.

81.      În orice caz și în conformitate cu principiul fraus omnia corrumpit, încălcarea legislației naționale atrage după sine ineligibilitatea operațiunii în cauză pentru finanțare europeană.

82.      În vederea protecției intereselor financiare ale Uniunii împotriva oricărei fraude și pentru a garanta realizarea deplină a obiectivelor urmărite de legiuitorul Uniunii în cadrul intervențiilor din fondurile structurale, încălcările legislației naționale săvârșite în cadrul unei operațiuni care beneficiază de o cofinanțare trebuie să fie sancționate în același mod în care se sancționează încălcarea normelor de drept al Uniunii și, în consecință, să poată fi calificate drept „neregularități” în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006.

83.      De altfel, în lumina acestor obiective a declarat Curtea, la punctul 48 din Hotărârea Baltlanta (C‑410/13, EU:C:2014:2134), că noțiunea „neregularitate” se referă la „utilizarea nelegală a fondurilor Uniunii”. Or, utilizarea nelegală a fondurilor Uniunii poate decurge nu doar dintr‑o nerespectare a normelor de drept al Uniunii, ci și dintr‑o încălcare a dispozițiilor de drept național.

84.      O interpretare largă și dinamică a criteriului derivat din încălcarea unei dispoziții de drept al Uniunii se impune și în ceea ce privește economia Regulamentului nr. 1083/2006 și în special sistemele naționale de gestionare și de control instituite de acesta.

85.      Pentru a se asigura că fondurile structurale sunt utilizate în mod eficient și regulamentar, statele membre sunt ținute, în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare(31), să instituie sisteme performante de gestionare și de control în măsură să garanteze că beneficiarul fondurilor și‑a îndeplinit obligațiile care îi dau dreptul să obțină asistența financiară prevăzută în conformitate cu dreptul Uniunii și cu dreptul național aplicabil(32).

86.      Astfel, articolul 60 literele (a) și (b) din Regulamentul nr. 1083/2006 precizează că autoritatea de gestionare este însărcinată, în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare, pe de o parte, să se asigure că operațiunile sunt „conforme, pe toată durata execuției lor, cu normele comunitare și interne aplicabile” și, pe de altă parte, să controleze dacă toate cheltuielile declarate de beneficiari sunt „în conformitate cu normele comunitare și interne”.

87.      În același mod, articolul 61 litera (b) punctul (ii) din acest regulament precizează că autoritatea de certificare a unui program operațional este însărcinată să certifice că toate „cheltuielile declarate sunt conforme cu normele comunitare și interne aplicabile și au fost suportate pentru operațiunile selecționate pentru finanțare în conformitate cu criteriile aplicabile programului și [cu normele] comunitare și interne aplicabile”.

88.      Aceleași obligații revin autorității de audit conform articolului 62 alineatul (1) din regulamentul în cauză coroborat cu articolul 16 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1828/2006.

89.      Prin urmare, statele membre sunt ținute să retragă integral sau parțial finanțarea europeană dacă se constată nerespectări în aplicarea reglementării Uniunii sau a legislației naționale, compatibilitatea operațiunii cu dispozițiile comunitare și interne aplicabile reprezentând o condiție de eligibilitate a operațiunii pentru finanțare.

90.      Corecțiile financiare pe care statele membre sunt ținute să le adopte conform articolului 98 din Regulamentul nr. 1083/2006 vizează, de altfel, să „restabilească o situație în care cheltuielile care fac obiectul unei cereri de cofinanțare din fondurile structurale sunt în totalitate legale și regulamentare, în conformitate cu normele și reglementările aplicabile la nivel național și la nivelul Uniunii”(33).

91.      Astfel cum constatăm, controalele care cad în sarcina statelor membre au, prin urmare, drept obiectiv garantarea legalității și a regularității tuturor operațiunilor(34) nu doar în raport cu dreptul Uniunii, ci și cu dreptul național, în ceea ce privește toate aspectele acestora, fie ele administrative, financiare, tehnice sau fizice(35).

92.      În acest context, considerăm că limitarea conținutului noțiunii „neregularitate” la încălcările „dreptului Uniunii” stricto sensu este contradictorie și riscă, pe de altă parte, să lipsească de efectul lor util procedurile de control prevăzute de Regulamentul nr. 1083/2006.

93.      În plus, o astfel de interpretare ni se pare artificială. Astfel, toate elementele pe care le‑am expus anterior converg în a demonstra că actul cofinanțării participă la o operațiune unică și indivizibilă a cărei legalitate nu poate fi apreciată decât ca un tot unitar, adică din perspectiva normelor de drept al Uniunii „și” a legislației naționale aplicabile. Dacă operațiunea a fost realizată sau cheltuiala a fost angajată cu încălcarea normelor dreptului național, aceasta nu mai este eligibilă pentru finanțare din FEDR. Respectarea normelor comunitare și naționale participă la realizarea aceluiași obiectiv. Prin urmare, ar fi lipsit de sens să se facă o distincție între nerespectările care intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii și cele comise în raport cu dreptul național.

94.      Aceste elemente derivate din însăși economia Regulamentului nr. 1083/2006 susțin interpretarea largă a criteriului de încălcare a dreptului Uniunii, în sensul unei încălcări nu doar a dreptului Uniunii, ci și a dispozițiilor din dreptul național care intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii.

95.      În definitiv, o astfel de interpretare nu face decât să anticipeze modificările introduse de legiuitorul Uniunii prin Regulamentul nr. 1303/2013, în special în cadrul definiției noțiunii „neregulă”.

96.      Acest regulament, reamintim, abrogă Regulamentul nr. 1083/2006 cu efect de la 1 ianuarie 2014.

97.      Potrivit articolului 2 punctul 36 din Regulamentul nr. 1303/2013, noțiunea „neregulă” desemnează „orice încălcare a dreptului Uniunii sau a dreptului național în legătură cu aplicarea sa”(36).

98.      Principiul compatibilității operațiunii stabilit la articolul 6 din acest regulament, intitulat „Conformitatea cu dreptul Uniunii și legislația națională”, prevede în prezent că operațiunile sprijinite de fondurile structurale trebuie să fie „conforme cu dreptul Uniunii și cu legislația națională care vizează punerea sa în aplicare”(37).

99.      În plus, autoritățile de gestionare și de control sunt, de acum, însărcinate să verifice, conform articolului 125 alineatul (4) litera (a) din acest regulament, furnizarea de produse și de servicii cofinanțate și faptul că cheltuielile aferente sunt în conformitate cu legislația aplicabilă a Uniunii și cu legislația națională care vizează punerea sa în aplicare.

100. Or, „legislația națională care vizează punerea […] în aplicare a [dreptului Uniunii]” este constituită din ansamblul normelor din ordinea juridică internă care vizează punerea în aplicare a legislației Uniunii. Această expresie desemnează nu doar legislația națională rezultată din transpunerea dreptului Uniunii, ci și ansamblul normelor destinate punerii în aplicare a dreptul Uniunii la nivel național, precum normele naționale care reglementează eligibilitatea cheltuielilor pentru finanțare europeană.

101. Având în vedere ansamblul acestor elemente, considerăm, în consecință, că nerespectarea, de către o autoritate contractantă care beneficiază de o subvenție din fonduri structurale, a normelor naționale privind atribuirea contractelor de achiziții publice, cu ocazia atribuirii contractului care are ca obiect realizarea acțiunii subvenționate, poate să constituie o „neregularitate” în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, în măsura în care acest act are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare.

B –    Cu privire la a doua întrebare, referitoare la natura corecțiilor financiare

102. Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere ridică problema naturii corecțiilor financiare pe care statele membre sunt ținute să le adopte în temeiul articolului 98 alineatul (2) primul paragraf din Regulamentul nr. 1083/2006.

103. Potrivit acestei dispoziții, „[s]tatele membre procedează la corecțiile financiare necesare pentru neregularitățile individuale sau sistemice constatate în operațiunile sau în programele operaționale. Corecțiile la care procedează statele membre constau în anularea totală sau parțială a participării publice pentru programul operațional. Statele membre țin seama de natura și de gravitatea neregularităților și a pierderii financiare care rezultă pentru fonduri”.

104. Instanța de trimitere solicită, în special, să se stabilească dacă aceste corecții constituie o „măsură administrativă” în sensul articolului 4 din Regulamentul nr. 2988/95 sau o „sancțiune administrativă” în sensul articolului 5 litera (c) din acest regulament.

105. Curtea a precizat deja în repetate rânduri că „[o]bligația [de a restitui un avantaj primit în mod nejustificat printr‑o practică nelegală] nu constituie o sancțiune, ci este simpla consecință a constatării că nu au fost respectate condițiile necesare pentru obținerea avantajului care rezultă din reglementarea Uniunii, făcând ca avantajul primit să fie nedatorat”(38).

106. Nu identificăm niciun motiv pentru a ne îndepărta de această jurisprudență.

107. Prin urmare, vom propune Curții să declare că articolul 98 alineatul (2) primul paragraf din Regulamentul nr. 1083/2006 trebuie interpretat în sensul că orice corecție financiară pe care statele membre sunt ținute să o adopte în cazul constatării unei neregularități care afectează operațiunea cofinanțată constituie o „măsură administrativă” în sensul articolului 4 din Regulamentul nr. 2988/95.

108. Având în vedere răspunsul propus, nu este necesar să se răspundă la a treia și la a patra întrebare adresate de instanța de trimitere. Prin urmare, astfel cum reiese din modul de redactare a întrebărilor și din motivarea deciziilor de trimitere, Curtea de Apel Bacău a adresat întrebările în cauză în ipoteza în care Curtea ar considera că o corecție financiară adoptată de statele membre în temeiul articolului 98 alineatul (2) primul paragraf din Regulamentul nr. 1083/2006 constituie o „sancțiune administrativă” în sensul articolului 2 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95.

IV – Concluzie

109. Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate de Curtea de Apel Bacău după cum urmează:

„1)      Nerespectarea, de către o autoritate contractantă care beneficiază de o subvenție din fonduri structurale, a normelor naționale privind atribuirea contractelor de achiziție publică, cu ocazia atribuirii contractului care are ca obiect realizarea acțiunii subvenționate, poate să constituie o «neregularitate» în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999, în măsura în care acest act are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare.

2)      Articolul 98 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1083/2006 trebuie interpretat în sensul că corecțiile financiare pe care statele membre sunt ținute să le adopte în cazul constatării unei neregularități care afectează operațiunea cofinanțată constituie «măsuri administrative» în sensul articolului 4 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene.”


1 – Limba originală: franceza.


2 – Regulamentul Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene (JO L 312, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 1, p. 166).


3 – Regulamentul Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999 (JO L 210, p. 25, Ediție specială, 14/vol. 2, p. 64).


4 – Un „program operațional” este, în sensul articolului 2 punctul 1 din Regulamentul nr. 1083/2006, „un document prezentat de un stat membru și adoptat de Comisie care definește o strategie de dezvoltare în conformitate cu un ansamblu coerent de priorități, pentru a cărui realizare se face apel la un fond sau în cadrul obiectivului de convergență, la Fondul de coeziune și la FEDER”.


5 – Regulamentul Consiliului din 21 iunie 1999 de stabilire a dispozițiilor generale privind fondurile structurale (JO L 161, p. 1).


6 – Regulamentul Comisiei din 8 decembrie 2006 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de coeziune și a Regulamentului (CE) nr. 1080/2006 al Parlamentului European și al Consiliului privind Fondul European de Dezvoltare Regională (JO L 371, p. 1, Ediție specială, 14/vol. 3, p. 17, și rectificarea publicată în JO 2007, L 45, p. 3), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 846/2009 al Comisiei din 1 septembrie 2009 (JO L 250, p. 1, denumit în continuare „Regulamentul nr. 1828/2006”).


7 – Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor dispoziții comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, precum și de stabilire a unor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului (JO L 347, p. 320).


8 – Informațiile privind programul în cauză sunt incluse în dosarul național și sunt disponibile pe site‑ul internet al Comisiei (http://ec.europa.eu/regional_policy/fr/atlas/programmes/2007-2013/romania/operational‑programme‑regional‑operational‑programme?countryCode=RO&regionId= 389) și, în limba română, la adresa de internet: http://www.inforegio.ro/en/regio-2007-2014-en/documente-de-programare.html


9 – A se vedea în special documentul Consiliului Județean Neamț intitulat „Achiziție publică de servicii – Achiziționarea serviciilor de audit în cadrul proiectului: «Reabilitarea, extinderea și modernizarea Centrului Școlar pentru Educație Incluzivă Roman»”, mai 2011, punctul 1.1. Acest document este inclus în dosarul național. A se vedea de asemenea, în ceea ce privește punerea în aplicare a axei prioritare nr. 3 a Programului Operațional Regional 2007-2013, secțiunea I.4 din Ghidul solicitantului, disponibil în limba română la adresa de internet http://www.inforegio.ro/ro/axa-3.html, la linkul „Domeniul major de intervenție 3.1”.


10 –      Cu excepția primei întrebări, formulată doar în cadrul cauzei C‑260/14, instanța de trimitere adresează întrebări identice în cele două cauze.


11 –      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (JO L 134, p. 114, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 116).


12 –      Semnalăm că, deși această mențiune lipsește din cuprinsul celei de a patra întrebări formulate în cadrul cauzei C‑260/14, ea figurează în mod explicit în cuprinsul aceleiași întrebări formulate în cadrul cauzei C‑261/14. Pe de altă parte, această mențiune este pe deplin coerentă cu fondul întrebării.


13 – C‑599/13, EU:C:2014:2462.


14 – Punctele 32 și 33, precum și jurisprudența citată.


15 – Punctul 37 și jurisprudența citată.


16 – A se vedea, în această privință, nota de subsol 1 din documentul Comisiei intitulat „Orientări pentru determinarea corecțiilor financiare care trebuie aplicate cheltuielilor cofinanțate din fondurile structurale și fondurile de coeziune în cazul nerespectării normelor în materie de contracte de achiziții publice” (COCOF 07/0037/03).


17 – Articolul 11 din această convenție evocă neregularitățile care pot conduce la o restituire parțială sau totală a subvenției în urma controlului și printre acestea figurează încălcarea obligațiilor europene.


18 – A se vedea, în special, ghidul de informare inclus în dosarul unei cereri pentru subvenție din FEDR disponibil pe site‑ul internet al regiunii Centre (Franța), la următoarea adresă: http://www.europe‑centre.eu/fr/53/PO_FEDER_Centre.html


19 – A se vedea al doilea document care figurează la nota de subsol 9, secțiunea I.5, la criterii de eligibilitate (Cheltuieli eligibile), p. 8, și secțiunea II, p. 13. A se vedea, de asemenea, adresa de internet menționată la nota de subsol 8 (p. 155 din document).


20 – În temeiul articolului 7 literele (a) și (c) din directiva în cauză, aceasta se aplică, pe de o parte, contractelor de achiziții publice de bunuri și de servicii a căror valoare estimată, fără taxa pe valoarea adăugată (TVA), este egală sau mai mare de 162 000 de euro și, pe de altă parte, contractelor de achiziții publice de lucrări a căror valoare estimată, fără TVA, este egală sau mai mare de 6 242 000 de euro.


21 – C‑425/14, EU:C:2015:721.


22 – Punctul 21 și jurisprudența citată. Această jurisprudență este evocată de Comisie la punctul 1.3 din Comunicarea interpretativă privind legislația comunitară aplicabilă procedurilor de atribuire a contractelor nesupuse sau parțial supuse dispozițiilor directivelor privind achizițiile publice (JO 2006, C 179, p. 2), precum și la p. 11 din Orientările pentru determinarea corecțiilor financiare care trebuie aplicate cheltuielilor cofinanțate din fondurile structurale și fondurile de coeziune în cazul nerespectării normelor în materie de contracte de achiziții publice, sus‑menționate.


23 – Hotărârile Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce și alții (C‑159/11, EU:C:2012:817, punctul 23 și jurisprudența citată), precum și Belgacom (C‑221/12, EU:C:2013:736, punctul 29 și jurisprudența citată).


24 – Hotărârea Belgacom (C‑221/12, EU:C:2013:736, punctul 30 și jurisprudența citată).


25 – Conform articolului 317 primul paragraf TFUE, „Comisia, în cooperare cu statele membre, execută bugetul, în conformitate cu dispozițiile regulamentelor adoptate pentru punerea în aplicare a articolului 322, pe propria răspundere și în limita creditelor alocate, în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare. Statele membre cooperează cu Comisia astfel încât creditele să fie folosite în conformitate cu principiile bunei gestiuni financiare”.


26 – A se vedea în special Hotărârea Irlanda/Comisia (C‑199/03, EU:C:2005:548, punctul 25).


27 – JO L 248, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 198. Regulament astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1995/2006 al Consiliului din 13 decembrie 2006 (JO L 390, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 7, p. 137), denumit în continuare „Regulamentul nr. 1605/2002”.


28 – A se vedea în special considerentele (61) și (66) ale acestui regulament.


29 –      A se vedea raportul întocmit de Curtea de Conturi a Uniunii Europene, intitulat „Utilizarea optimă a fondurilor UE: o analiză panoramică a riscurilor pentru gestiunea financiară a bugetului UE”, Oficiul pentru publicații al Uniunii Europene, 2014, în mod special p. 100, punctul 14.


30 – C‑410/13, EU:C:2014:2134. În cauza în care s‑a pronunțat această hotărâre, Curtea trebuia să interpreteze noțiunea „neregularitate” în sensul articolului 38 alineatul (1) litera (e) din Regulamentul nr. 1260/1999, care vizează controlul financiar pe care trebuie să îl instituie statele membre asupra intervențiilor din fondurile structurale (normele stabilite la această dispoziție figurează acum la articolele 60 și 61 din Regulamentul nr. 1083/2006).


31 – A se vedea Hotărârea Italia/Comisia (T‑308/05, EU:T:2007:382, punctul 109).


32 – A se vedea în această privință Hotărârea Baltlanta (C‑410/13, EU:C:2014:2134), în care Curtea a făcut trimitere explicită la articolul 4 din Regulamentul (CE) nr. 438/2001 al Comisiei din 2 martie 2001 de stabilire a normelor detaliate de aplicare a Regulamentului nr. 1260/1999 privind sistemele de gestionare și control pentru asistența acordată prin Fondurile Structurale (JO L 63, p. 21, Ediție specială, 14/vol. 1, p. 39). Acest articol 4 preciza în mod foarte clar că sistemele de gestionare și de control aferente punerii în aplicare a unui program operațional trebuiau să includă proceduri prin care să se garanteze că serviciile cofinanțate respectă legislația internă și comunitară în vigoare privind, în special, eligibilitatea cheltuielilor subvenționate din fondurile structurale în cadrul asistenței în cauză și normele privind achizițiile publice. Întrucât Regulamentele nr. 1260/1999 și 438/2001 au fost abrogate prin Regulamentul nr. 1083/2006, aceste norme figurează acum la articolele 60 și 61 din acest din urmă regulament.


33 – A se vedea considerentul (3) al Deciziei Comisiei din 19 octombrie 2011 de aprobare a Orientărilor privind principiile, criteriile și baremele indicative pentru calcularea corecțiilor financiare aplicate de Comisie conform articolelor 99 și 100 din Regulamentul nr. 1083/2006 [C(2011) 7321 final]. A se vedea de asemenea p. 2 din Orientările privind principiile, criteriile și baremele indicative aplicabile de serviciile Comisiei pentru determinarea corecțiilor financiare conform articolului 39 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 1260/99 [C(2001) 476].


34 – A se vedea considerentul (66) al Regulamentului nr. 1083/2006. A se vedea de asemenea articolul 28a alineatul (2) litera (d) și articolul 53b alineatul (2) din Regulamentul nr. 1605/2002 [articolul 59 alineatul (2) din Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 octombrie 2012 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii și de abrogare a Regulamentului nr. 1605/2002 (JO L 298, p. 1)], precum și Comunicarea Comisiei către Parlamentul European și Consiliu intitulată „Responsabilitățile respective ale statelor membre și ale Comisiei în gestionarea partajată a fondurilor structurale și a Fondului de coeziune – situația actuală și perspective pentru noua perioadă de programare de după 2006” [COM(2004) 580 final].


35 – Articolul 13 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1828/2006.


36 – Sublinierea noastră.


37Idem.


38 – A se vedea Hotărârea Somvao (C‑599/13, EU:C:2014:2462, punctul 36 și jurisprudența citată).

Sursa: C.J.U.E.

 

C.J.U.E.: Achiziții publice. Excludere de la participarea la o procedură de cerere de ofertă pentru nedepunerea unei declarații de acceptare a unei convenții de legalitate privind combaterea activităților infracționale. Conformitate cu principiile dreptului U.E..

HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a zecea)

22 octombrie 2015

„Trimitere preliminară – Contracte de achiziții publice – Directiva 2004/18/CE – Motive de excludere de la participarea la o procedură de cerere de ofertă – Contract care nu atinge pragul de aplicare a acestei directive – Norme fundamentale ale Tratatului FUE – Declarație de acceptare a unei convenții de legalitate privind combaterea activităților infracționale – Excludere pentru nedepunerea unei astfel de declarații – Admisibilitate – Proporționalitate”

În cauza C‑425/14,

având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul articolului 267 TFUE de Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana (Consiliul de Justiție Administrativă pentru Regiunea Sicilia, Italia), prin decizia din 9 iulie 2014, primită de Curte la 17 septembrie 2014, în procedura

Impresa Edilux Srl, în calitate de mandatar al asocierii temporare de întreprinderi,

Società Italiana Costruzioni e Forniture Srl (SICEF)

împotriva

Assessorato Beni Culturali e Identità Siciliana – Servizio Soprintendenza Provincia di Trapani,

Assessorato ai Beni Culturali e dell’Identità Siciliana,

UREGA – Sezione provinciale di Trapani,

Assessorato delle Infrastrutture e della Mobilità della Regione Siciliana,

cu participarea:

Icogen Srl,

CURTEA (Camera a zecea),

compusă din domnul D. Šváby, președintele Camerei a opta, îndeplinind funcția de președinte al Camerei a zecea, și domnii E. Juhász și C. Vajda (raportor), judecători,

avocat general: domnul P. Cruz Villalón,

grefier: domnul A. Calot Escobar,

având în vedere procedura scrisă,

luând în considerare observațiile prezentate:

–        pentru Impresa Edilux Srl, în calitate de mandatar al asocierii temporare de întreprinderi, și Società Italiana Costruzioni e Forniture Srl (SICEF), de F. Lattanzi și de S. Iacuzzo, avvocati;

–        pentru Icogen Srl, de C. Giurdanella, avvocato;

–        pentru guvernul italian, de G. Palmieri, în calitate de agent, asistată de S. Varone, avvocato dello Stato;

–        pentru Comisia Europeană, de D. Recchia și de A. Tokár, în calitate de agenți,

având în vedere decizia de judecare a cauzei fără concluzii, luată după ascultarea avocatului general,

pronunță prezenta

Hotărâre

1        Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 45 din Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (JO L 134, p. 114, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 116), astfel cum a fost modificată prin Regulamentul (UE) nr. 1251/2011 al Comisiei din 30 noiembrie 2011 (JO L 319, p. 43, denumită în continuare „Directiva 2004/18”).

2        Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Impresa Edilux Srl (denumită în continuare „Edilux”), în calitate de mandatar al asocierii temporare de întreprinderi compusă din ea însăși și din Società Italiana Costruzioni e Forniture Srl (SICEF), precum și aceasta din urmă, pe de o parte, și Assessorato Beni Culturali e Identità Siciliana – Servizio Soprintendenza Provincia di Trapani (Direcția Patrimoniului Cultural și a Identității Siciliene, Comitetul Provinciei Trapani), Assessorato ai Beni Culturali e dell’Identità Siciliana (Direcția Patrimoniului Cultural și a Identității Siciliene), UREGA – Sezione provinciale di Trapani (UREGA, Secția Provinciei Trapani) și Assessorato delle Infrastrutture e della Mobilità della Regione Siciliana (Direcția Infrastructurilor și a Mobilității din Regiunea Sicilia) (denumite în continuare, împreună, „autoritatea contractantă în discuție în litigiul principal”), pe de altă parte, în legătură cu excluderea, de către aceasta din urmă, a participării Edilux și a SICEF la o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice întrucât nu au depus, împreună cu oferta prezentată, o declarație de acceptare a clauzelor care figurează într‑o convenție de legalitate.

 Cadrul juridic

 Dreptul Uniunii Europene

3        Articolul 2 din Directiva 2004/18 prevede:

„Autoritățile contractante tratează operatorii economici în mod egal și fără discriminare și acționează potrivit principiului transparenței.”

4        Potrivit articolului 7 litera (c) din respectiva directivă, aceasta se aplică contractelor de achiziții publice de lucrări a căror valoare estimată, fără taxa pe valoarea adăugată, este egală cu sau mai mare de 5 000 000 de euro.

5        Articolul 45 din directiva menționată, intitulat „Situația personală a candidatului sau a ofertantului”, prevede la alineatele (1) și (2):

(1)      Orice candidat sau ofertant care a făcut obiectul unei condamnări pronunțate printr‑o hotărâre definitivă, de care autoritatea contractantă are cunoștință, este exclus de la participarea la o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice, din unul sau mai multe dintre următoarele motive:

(a)      participarea la o organizație criminală […]

(b)      corupție, […]

(c)      fraudă […]

(d)      spălare de bani […]

Statele membre precizează, în temeiul dreptului intern și cu respectarea dreptului comunitar, condițiile de aplicare a prezentului alineat.

Statele membre pot prevedea o derogare de la obligația prevăzută la primul paragraf pentru cerințele imperative de interes general.

[…]

(2)      Poate fi exclus de la participarea la un contract orice operator economic:

(a)      care este în stare de faliment, de lichidare, de încetare a activității, de administrare judiciară sau de concordat preventiv sau în orice altă situație analoagă ce rezultă în urma unei proceduri similare în temeiul actelor cu putere de lege de drept intern;

(b)      care face obiectul unei proceduri de declarare a falimentului, de administrare judiciară, de lichidare, de concordat preventiv sau al oricărei alte proceduri similare în temeiul actelor cu putere de lege de drept intern;

(c)      care a făcut obiectul unei hotărâri cu autoritate de lucru judecat, în conformitate cu dispozițiile legale ale țării, privind o faptă care aduce atingere eticii profesionale;

(d)      care s‑a făcut vinovat de o gravă abatere profesională, dovedită prin orice mijloace pe care autoritățile contractante le pot justifica;

(e)      care nu și‑a îndeplinit obligațiile privind plata contribuțiilor la asigurările sociale, în conformitate cu dispozițiile legale ale țării în care este stabilit sau ale țării autorității contractante;

(f)      care nu și‑a îndeplinit obligațiile privind plata impozitelor și taxelor, în conformitate cu dispozițiile legale ale țării în care este stabilit sau ale țării autorității contractante;

(g)      care s‑a făcut grav vinovat de declarații false prin furnizarea informațiilor solicitate în temeiul prezentei secțiuni sau care nu a furnizat respectivele informații.

Statele membre precizează, în temeiul dreptului intern și prin respectarea dreptului comunitar, condițiile de aplicare a prezentului alineat.”

 Dreptul italian

6        Articolul 46 alineatul 1 bis din Decretul legislativ nr. 163 de instituire a Codului contractelor de achiziții publice de lucrări, de servicii și de bunuri în aplicarea Directivelor 2004/17/CE și 2004/18/CE (decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE) din 12 aprilie 2006 (supliment ordinar la GURI nr. 100 din 2 mai 2006) prevede:

„Autoritatea contractantă exclude candidații sau concurenți în cazul neîndeplinirii obligațiilor prevăzute de acest cod, de regulament și de alte dispoziții legale în vigoare, precum și în cazurile de incertitudine absolută privind conținutul și proveniența ofertei, pentru lipsa semnăturii sau a altor elemente esențiale, dacă plicul care conține oferta și cererea de participare nu este intact sau dacă alte nereguli privind închiderea plicurilor pot face să se creadă că principiul confidențialității ofertei a fost încălcat; anunțurile de participare și invitațiile de participare nu pot să conțină cerințe suplimentare, în caz contrar existând riscul excluderii. Respectivele cerințe sunt în orice caz nule.”

7        Potrivit articolului 1 alineatul 17 din Legea nr. 190 privind prevenirea și combaterea corupției și a nelegalității în administrația publică (legge n° 190, disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione) din 6 noiembrie 2012 (GURI nr. 265 din 13 noiembrie 2012, denumită în continuare „Legea nr. 190/2012”):

„Autoritățile contractante pot prevedea în anunțuri, în cererile de ofertă sau în invitații că nerespectarea clauzelor conținute în convențiile de legalitate sau în pactele de integritate constituie o cauză de excludere de la procedura de cerere de ofertă.”

 Litigiul principal și întrebările preliminare

8        Edilux și SICEF sunt liderul mandatar al unei asocieri temporare de întreprinderi și, respectiv, mandantul acestei asocieri. La 20 mai 2013, autoritatea contractantă în discuție în litigiul principal le‑a atribuit un contract de achiziții publice de lucrări cu o valoare estimată la 2 271 735 de euro și privind restaurarea unor temple grecești în Sicilia.

9        În urma unei reclamații formulate de Icogen Srl, societate clasată pe poziția a doua la finalul procedurii de atribuire, autoritatea contractantă în discuție în litigiul principal a anulat, la 18 iunie 2013, decizia de atribuire a contractului în cauză către Edilux și SICEF și a atribuit definitiv acest contract societății Icogen Srl.

10      Autoritatea contractantă în discuție în litigiul principal a întemeiat anularea menționată și, prin urmare, excluderea Edilux și a SICEF de la procedura de cerere de ofertă pe nedepunerea, împreună cu oferta acestora, a declarației de acceptare a clauzelor cuprinse în convenția de legalitate care trebuia prezentată potrivit schemei prevăzute în anexa 6 la caietul de sarcini al contractului menționat. În rubrica „Avertisment” a acestui caiet de sarcini se indica faptul că declarația respectivă constituia un document esențial care trebuia prezentat sub sancțiunea excluderii.

11      Declarația menționată, a cărei copie se află în dosarul prezentat Curții, prevede următoarele:

„[Participantul la procedura de cerere de ofertă] se angajează în mod expres ca, în cazul atribuirii:

a.      să informeze […] autoritatea contractantă […] cu privire la stadiul avansării lucrărilor, la obiectul, la cuantumul și la beneficiarii acordurilor de subcontractare și ai contractelor derivate, […] precum și privind modalitățile de selecție a contractanților […];

b.      să comunice autorității contractante orice tentativă de perturbare, de neregulă sau de denaturare observată în cursul procedurii de cerere de ofertă și/sau al executării contractului din partea oricărei persoane interesate, a oricărui agent sau a oricărei persoane care ar putea influența deciziile privind atribuirea în cauză;

c.      să coopereze cu forțele de ordine, denunțând orice tentativă de extorcare, de intimidare sau de influență cu caracter infracțional […];

d.      să includă aceleași clauze în contractele de subcontractare […] fiind conștient de faptul că, în caz contrar, eventualele autorizații nu vor fi acordate;

Declară în mod expres și solemn

e.      că nu se află într‑un raport de control sau de asociere (de drept și/sau de fapt) cu alți concurenți și că nu a încheiat și nu va încheia un acord cu alți participanți la procedura de cerere de ofertă;

f.      că nu va subcontracta niciun tip de sarcini altor întreprinderi care participă la procedura de cerere de ofertă […] și că este conștient de faptul că, în caz contrar, aceste acorduri de subcontractare nu vor fi autorizate;

g.      că oferta este conformă cu principiile seriozității, integrității, independenței și confidențialității și că se angajează să respecte principiile loialității, transparenței și integrității și că nu a încheiat și nu va încheia cu alți participanți la procedura de cerere de ofertă niciun acord care să urmărească restrângerea sau împiedicarea concurenței;

h.      că, în cazul atribuirii contractului, se angajează să comunice autorității contractante orice tentativă de perturbare, de neregulă sau de denaturare observată în cursul procedurii de cerere de ofertă și/sau al executării contractului din partea oricărei persoane interesate, a oricărui agent sau a oricărei persoane care ar putea influența deciziile privind atribuirea în cauză;

i.      că se angajează să coopereze cu forțele de ordine, denunțând orice tentativă de extorcare, de intimidare sau de influență cu caracter infracțional […];

j.      că se angajează să includă aceleași clauze în acordurile de subcontractare […] și că este conștient de faptul că, în caz contrar, eventualele autorizații nu vor fi acordate;

k.      […] că este conștient de faptul că declarațiile și obligațiile menționate mai sus sunt condiții impuse pentru participarea la procedura de cerere de ofertă, astfel încât, dacă autoritatea contractantă stabilește, în cursul procedurii de atribuire și pe baza unor indicii serioase, precise și concordante, existența unei asocieri de facto, întreprinderea va fi exclusă.”

12      Întrucât Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Tribunalul Administrativ Regional pentru Sicilia) a respins acțiunea formulată de Edilux și de SICEF împotriva deciziei autorității contractante în discuție în litigiul principal din 18 iunie 2013, acestea au formulat apel la Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana (Consiliul de Justiție Administrativă pentru Regiunea Sicilia).

13      Instanța de trimitere explică faptul că introducerea de convenții de legalitate în ordinea juridică italiană urmărește să prevină și să combată fenomenul nefast al infiltrării, în special în sectorul achizițiilor publice, a criminalității organizate care este bine ancorată în anumite regiuni din sudul Italiei. Aceste convenții ar fi de asemenea esențiale pentru protejarea principiilor fundamentale ale concurenței și transparenței care stau la baza reglementării italiene și a Uniunii Europene în materie de achiziții publice.

14      Potrivit instanței menționate, articolul 1 alineatul 17 din Legea nr. 190/2012 implică faptul că autoritățile contractante pot impune, în caz contrar existând riscul excluderii, ca acceptarea unor astfel de convenții, care este necesară pentru a face obligatorii clauzele respectivelor convenții, să intervină în prealabil. Astfel, dacă numai nerespectarea acestor clauze în etapa executării contractului ar fi pasibilă de sancțiuni, ar fi anulat efectul dorit și declarat de anticipare maximă a nivelului de protecție și de descurajare. O astfel o cauză de excludere ar fi, în plus, legală în temeiul articolului 46 alineatul 1 bis din Decretul legislativ nr. 163, care prevede excluderea de la o procedură de cerere de ofertă, potrivit unor dispoziții legale în vigoare, printre care dispoziția menționată a Legii nr. 190/2012.

15      Instanța de trimitere are însă îndoieli cu privire la compatibilitatea unei astfel de cauze de excludere cu dreptul Uniunii. În această privință, instanța de trimitere arată că articolul 45 din Directiva 2004/18, care prevede, la alineatul (1) primul paragraf și la alineatul (2) primul paragraf, o listă exhaustivă de cauze de excludere, nu conține o dispoziție similară. Aceasta consideră, în schimb, că articolul 1 alineatul 17 din Legea nr. 190/2012 ar putea fi conform cu articolul 45 alineatul 1 al treilea paragraf din directiva menționată, care, în opinia sa, prevede o derogare de la caracterul exhaustiv al cauzelor de excludere pentru cerințe imperative de interes general cum sunt cele legate de ordinea publică și de prevenirea criminalității.

16      Instanța de trimitere adaugă că, chiar dacă valoarea contractului de achiziții publice de lucrări în litigiu se află sub pragul relevant de aplicare a Directivei 2004/18, principiile dreptului Uniunii sunt totuși aplicabile. În această privință, ea arată că respectivul contract prezintă un interes transfrontalier cert din moment ce dispoziții ale reglementării specifice a procedurii referitoare la contractul menționat privesc participarea altor întreprinderi decât cele cu sediul în Italia.

17      În aceste împrejurări, Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana (Consiliul de Justiție Administrativă pentru Regiunea Sicilia) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

„1)      Dreptul Uniunii, mai exact articolul 45 din Directiva 2004/18, se opune unei dispoziții precum articolul 1 alineatul 17 din Legea nr. 190/2012, care permite autorităților contractante să prevadă drept cauză legală de excludere a întreprinderilor participante la o procedură de cerere de ofertă pentru atribuirea unui contract de achiziții publice neacceptarea sau lipsa unei dovezi scrise privind acceptarea, de către întreprinderi […], a angajamentelor cuprinse în «convențiile de legalitate» și, mai general, în acordurile încheiate între autoritățile contractante și întreprinderile participante care au ca scop să combată infiltrarea criminalității organizate în sectorul achizițiilor publice?

2)      În sensul articolului 45 din Directiva 2004/18, eventuala prevedere din dreptul unui stat membru a competenței de excludere descrise la prima întrebare poate fi considerată o derogare de la principiul exhaustivității cauzelor de excludere, justificată de necesitatea imperativă de a combate tentativele de infiltrare a criminalității organizate în procedurile de atribuire a contractelor de achiziții publice?”

 Cu privire la întrebările preliminare

 Considerații introductive

18      Întrebările preliminare adresate de instanța de trimitere vizează interpretarea articolului 45 din Directiva 2004/18. Această instanță constată însă, în cererea sa de decizie preliminară, că respectivul contract de achiziții publice de lucrări în discuție în litigiul principal are o valoare inferioară pragului relevant de aplicare a acestei directive, și anume cel stabilit la articolul 7 litera (c) din aceasta.

19      Trebuie amintit că procedurile specifice și riguroase prevăzute de directivele Uniunii privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice se aplică numai contractelor a căror valoare depășește pragul prevăzut în mod expres în fiecare dintre directivele respective. Astfel, normele acestor directive nu sunt aplicabile contractelor a căror valoare nu atinge pragul stabilit de acestea (a se vedea Hotărârea Enterprise Focused Solutions, C‑278/14, EU:C:2015:228, punctul 15 și jurisprudența citată). Prin urmare, articolul 45 din Directiva 2004/18 nu se aplică în cadrul litigiului principal.

20      Totuși, rezultă dintr‑o jurisprudență constantă a Curții că faptul că instanța de trimitere a formulat o întrebare preliminară făcând referire doar la anumite dispoziții ale dreptului Uniunii nu împiedică Curtea să îi furnizeze toate elementele de interpretare care pot fi utile pentru soluționarea cauzei cu care este sesizată, indiferent dacă instanța menționată s‑a referit sau nu s‑a referit la acestea în enunțul întrebărilor sale. În această privință, revine Curții sarcina de a extrage din ansamblul elementelor furnizate de instanța națională și în special din motivarea deciziei de trimitere elementele dreptului Uniunii care necesită o interpretare având în vedere obiectul litigiului (a se vedea în special Hotărârea Ville d’Ottignies‑Louvain‑la‑Neuve și alții, C‑225/13, EU:C:2014:245, punctul 30 și jurisprudența citată).

21      Potrivit unei jurisprudențe deopotrivă consacrate, atribuirea contractelor de achiziții publice care, având în vedere valoarea lor, nu intră în domeniul de aplicare al directivelor Uniunii privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice este totuși supusă normelor fundamentale și principiilor generale ale Tratatului FUE, în special principiilor egalității de tratament și nediscriminării pe motiv de cetățenie sau de naționalitate, precum și obligației de transparență care decurge din acestea, cu condiția ca aceste contracte să prezinte un interes transfrontalier cert având în vedere anumite criterii obiective (se vedea în acest sens Hotărârea Enterprise Focused Solutions, C‑278/14, EU:C:2015:228, punctul 16 și jurisprudența citată).

22      În această privință, instanța de trimitere admite că principiile dreptului Uniunii sunt aplicabile litigiului cu care este sesizată și constată, în acest context, existența unui interes transfrontalier cert din moment ce dispoziții ale reglementării specifice a procedurii referitoare la contractul care face obiectul prezentului litigiu privesc participarea altor întreprinderi decât cele cu sediul în Italia.

23      În aceste condiții, trebuie să se considere că prima întrebare urmărește interpretarea normelor fundamentale și a principiilor generale ale tratatului menționate la punctul 21 din prezenta hotărâre.

24      În schimb, nu este necesar să se răspundă la a doua întrebare. Astfel, după cum reiese din motivarea deciziei de trimitere, această întrebare se referă în mod specific la articolul 45 alineatul (1) al treilea paragraf din Directiva 2004/18, care prevede o derogare, pentru cerințe imperative de interes general, de la obligația, prevăzută la primul paragraf al aceluiași alineat, ce revine autorității contractante de a exclude de la participarea la un contract de achiziții publice orice candidat sau ofertant care a făcut obiectul unei condamnări pronunțate printr‑o hotărâre definitivă pentru unul sau pentru mai multe dintre motivele enumerate în această dispoziție.

 Cu privire la prima întrebare

25      Prin urmare, prima întrebare trebuie să fie înțeleasă în sensul că privește, în esență, aspectul dacă normele fundamentale și principiile generale ale tratatului, mai exact principiile egalității de tratament și nediscriminării, precum și obligația de transparență care rezultă din acestea trebuie să fie interpretate în sensul că se opun unei dispoziții de drept național în temeiul căreia o autoritate contractantă poate să prevadă ca un candidat sau un ofertant să fie exclus de la o procedură de cerere de ofertă referitoare la un contract de achiziții publice pentru că nu a depus, împreună cu oferta sa, o acceptare scrisă a angajamentelor și a declarațiilor cuprinse într‑o convenție de legalitate cum este cea în discuție în litigiul principal, al cărei obiectiv este să combată infiltrarea criminalității organizate în sectorul achizițiilor publice.

26      Curtea a hotărât deja că trebuie să se recunoască statelor membre o anumită marjă de apreciere în scopul adoptării unor măsuri destinate să garanteze respectarea principiului egalității de tratament și a obligației de transparență, care se impun autorităților contractante în orice procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice. Astfel, fiecare stat membru este cel mai în măsură să identifice, în lumina unor considerații istorice, juridice, economice sau sociale care îi sunt proprii, situațiile propice apariției unor comportamente de natură să conducă la nerespectarea acestor principii (se vedea în acest sens Hotărârea Serrantoni și Consorzio stabile edili, C‑376/08, EU:C:2009:808, punctele 31 și 32, precum și jurisprudența citată).

27      Potrivit instanței de trimitere, o convenție de legalitate cum este cea în discuție în litigiul principal urmărește să prevină și să combată fenomenul nefast al infiltrării, în special în sectorul achizițiilor publice, a criminalității organizate care este bine ancorată în anumite regiuni din sudul Italiei. Aceasta servește de asemenea pentru a proteja principiile concurenței și transparenței, care stau la baza reglementării italiene și a Uniunii în materie de achiziții publice.

28      Trebuie să se constate că, întrucât se opune activității infracționale și denaturărilor concurenței în sectorul achizițiilor publice, o măsură cum este obligația de a declara acceptarea acestui tip de convenție de legalitate este de natură să consolideze egalitatea de tratament și transparența în atribuirea contractelor. În plus, din moment ce această obligație revine oricărui candidat sau ofertant, fără distincție, ea nu intră în conflict cu principiul nediscriminării.

29      Cu toate acestea, conform principiului proporționalității, care este un principiu general al dreptului Uniunii, o astfel de măsură nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru a atinge obiectivul vizat (se vedea în acest sens Hotărârea Serrantoni și Consorzio stabile edili, C‑376/08, EU:C:2009:808, punctul 33 și jurisprudența citată).

30      În această privință, trebuie, în primul rând, să se respingă argumentul prezentat de Edilux și de SICEF potrivit căruia o declarație de acceptare a anumitor angajamente constituie un mijloc ineficient de a combate infiltrarea criminalității organizate, cât timp respectarea acestor angajamente nu poate fi verificată decât după atribuirea contractului în cauză.

31      Astfel, instanța de trimitere precizează că, pentru a fi obligatorii, clauzele convențiilor de legalitate trebuie să fie acceptate în prealabil ca o condiție de admitere la procedura de atribuire a contractului de achiziții publice și că, dacă numai nerespectarea acestor clauze în etapa executării contractului ar fi pasibilă de sancțiuni, ar fi anihilat efectul dorit și declarat de anticipare maximă a nivelului de protecție și de descurajare. În aceste condiții, având în vedere marja de apreciere recunoscută statelor membre și amintită la punctul 26 din prezenta hotărâre, nu se poate considera că obligația de a declara acceptarea angajamentelor cuprinse într‑o convenție de legalitate încă de la începutul participării la o procedură de cerere de ofertă pentru atribuirea unui contract depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor urmărite.

32      În al doilea rând, în ceea ce privește conținutul convenției de legalitate în discuție în litigiul principal, angajamentele pe care trebuie să le asume candidații sau ofertanții în temeiul literelor a)-d) din aceasta constau, în esență, în a indica stadiul avansării lucrărilor, obiectul, cuantumul și beneficiarii contractelor de subcontractare și ai contractelor derivate, precum și modalitățile de selecție a contractanților, în a semnala orice tentativă de perturbare, de neregulă sau de denaturare observată în derularea procedurii de cerere de ofertă și/sau în cursul executării contractului, în a coopera cu forțele de ordine, denunțând orice tentativă de extorcare, de intimidare sau de influență cu caracter infracțional, precum și în a include aceleași clauze în acordurile de subcontractare. Conținutul acestor angajamente coincide cu cel al declarațiilor cuprinse în această convenție, literele h)-j).

33      În ceea ce privește o declarație precum cea care figurează la litera g) din convenția de legalitate în discuție în litigiul principal, potrivit căreia participantul declară că nu a încheiat și nu va încheia cu alți participanți la procedura de cerere de ofertă niciun acord care să urmărească restrângerea sau împiedicarea concurenței, aceasta se limitează la obiectivul constând în protejarea principiilor concurenței și transparenței în procedurile de atribuire a contractelor de achiziții publice.

34      Astfel de angajamente și declarații privesc comportamentul loial al candidatului sau al ofertantului față de autoritatea contractantă în discuție în litigiul principal, precum și cooperarea cu forțele de ordine. Acestea nu depășesc, așadar, ceea ce este necesar pentru a combate infiltrarea criminalității organizate în sectorul achizițiilor publice.

35      Cu toate acestea, litera e) din convenția de legalitate în discuție în litigiul principal include o declarație potrivit căreia participantul nu se află într‑un raport de control sau de asociere cu alți concurenți.

36      Or, după cum a arătat Comisia Europeană în observațiile sale scrise, rezultă din jurisprudența Curții că excluderea automată a unor candidați sau ofertanți care se află într‑un astfel de raport cu alți candidați sau ofertanți depășește ce este necesar pentru a preveni comportamentele coluzive și, prin urmare, pentru a asigura punerea în aplicare a principiului egalității de tratament și respectarea obligației de transparență. Astfel, o asemenea excludere automată constituie o prezumție absolută de influențare reciprocă a ofertelor depuse, pentru același contract de achiziții publice, de întreprinderi legate printr‑un raport de control sau de asociere. Aceasta înlătură astfel posibilitatea ca acești candidați sau ofertanți să demonstreze independența ofertelor lor și este, prin urmare, contrară interesului Uniunii de a se asigura participarea cea mai largă posibil a unor ofertanți la o procedură de cerere de ofertă (a se vedea în acest sens Hotărârea Assitur, C‑538/07, EU:C:2009:317, punctele 28-30, precum și Hotărârea Serrantoni și Consorzio stabile edili, C‑376/08, EU:C:2009:808, punctele 39 și 40).

37      La litera e) menționată figurează, de asemenea, o declarație potrivit căreia participantul nu a încheiat și nu va încheia un acord cu alți participanții la procedura de cerere de ofertă. Excluzând astfel orice acord între participanți, inclusiv acorduri care nu sunt de natură să restrângă concurența, o asemenea declarație depășește ceea ce este necesar pentru a asigura respectarea principiului concurenței în domeniul achizițiilor publice. Prin urmare, o astfel de declarație este diferită de cea care figurează la litera g) din convenția de legalitate în discuție în litigiul principal.

38      Rezultă că o obligație a unui participant la un contract de achiziții publice de a declara, pe de o parte, lipsa unui raport de control sau de asociere cu alți concurenți și, pe de altă parte, lipsa unui acord cu alți participanți la procedura de cerere de ofertă, cu consecința că, în absența unei astfel de declarații, respectivul participant este exclus în mod automat de la procedura menționată, încalcă principiul proporționalității.

39      Astfel de considerații trebuie să se aplice deopotrivă în ceea ce privește declarația care figurează la litera f) din convenția de legalitate în discuție în litigiul principal, potrivit căreia participantul declară că nu va subcontracta niciun tip de sarcini către alte întreprinderi participante la procedura de cerere de ofertă și că este conștient de faptul că, în caz contrar, aceste acorduri de subcontractare nu vor fi autorizate. Astfel, o asemenea declarație implică o prezumție absolută potrivit căreia eventuala subcontractare de către ofertantul declarat câștigător, după atribuirea contractului, către un alt participant la aceeași procedură de cerere de ofertă este consecința unei coluziuni între cele două întreprinderi în cauză, fără ca acestora să li se dea posibilitatea de a demonstra contrariul. Astfel, o asemenea declarație depășește ceea ce este necesar pentru a preveni comportamente coluzive.

40      În plus, având în vedere obiectivul de prevenire și de combatere a fenomenului infiltrării criminalității organizate, orice eventuală presiune exercitată asupra persoanei căreia i‑a fost atribuit un contract din partea unei alte întreprinderi care a participat la cererea de ofertă, pentru a subcontracta executarea respectivului contract către aceasta din urmă, ar trebui să fie comunicată autorității contractante sau, dacă este cazul, să fie denunțată poliției, în conformitate cu literele b), c), g), h) și i ) din convenția de legalitate în discuție în litigiul principal.

41      Având în vedere cele de mai sus, trebuie să se răspundă la prima întrebare adresată că normele fundamentale și principiile generale ale tratatului, în special principiile egalității de tratament și nediscriminării, precum și obligația de transparență care rezultă din acestea trebuie să fie interpretate în sensul că nu se opun unei dispoziții de drept național în temeiul căreia o autoritate contractantă poate să prevadă ca un candidat sau un ofertant să fie exclus în mod automat de la o procedură de cerere de ofertă referitoare la un contract de achiziții publice pentru că nu a depus, împreună cu oferta sa, o acceptare scrisă a angajamentelor și a declarațiilor cuprinse într‑o convenție de legalitate cum este cea în discuție în litigiul principal, al cărei obiectiv este să combată infiltrarea criminalității organizate în sectorul achizițiilor publice. Totuși, în măsura în care această convenție conține declarații potrivit cărora candidatul sau ofertantul nu se află într‑un raport de control sau de asociere cu alți candidați sau ofertanți, nu a încheiat și nu va încheia un acord cu alți participanți la procedura de cerere de ofertă și nu va subcontracta niciun tip de sarcini altor întreprinderi care participă la respectiva procedură, lipsa unor asemenea declarații nu poate avea drept consecință excluderea automată a candidatului sau a ofertantului de la procedura menționată.

 Cu privire la cheltuielile de judecată

42      Întrucât, în privința părților din acțiunile principale, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a zecea) declară:

Normele fundamentale și principiile generale ale Tratatului FUE, în special principiile egalității de tratament și nediscriminării, precum și obligația de transparență care rezultă din acestea trebuie să fie interpretate în sensul că nu se opun unei dispoziții de drept național în temeiul căreia o autoritate contractantă poate să prevadă ca un candidat sau un ofertant să fie exclus în mod automat de la o procedură de cerere de ofertă referitoare la un contract de achiziții publice pentru că nu a depus, împreună cu oferta sa, o acceptare scrisă a angajamentelor și a declarațiilor cuprinse într‑o convenție de legalitate cum este cea în discuție în litigiul principal, al cărei obiectiv este să combată infiltrarea criminalității organizate în sectorul achizițiilor publice. Totuși, în măsura în care această convenție conține declarații potrivit cărora candidatul sau ofertantul nu se află într‑un raport de control sau de asociere cu alți candidați sau ofertanți, nu a încheiat și nu va încheia un acord cu alți participanți la procedura de cerere de ofertă și nu va subcontracta niciun tip de sarcini altor întreprinderi care participă la respectiva procedură, lipsa unor asemenea declarații nu poate avea drept consecință excluderea automată a candidatului sau a ofertantului de la procedura menționată.

Sursa: C.J.U.E.

C.J.U.E.: T.V.A. – condiţiile în care administraţia fiscală naţională poate decide să supună anumite operațiuni taxei pe valoarea adăugată și să impună plata unor majorări; imposibilitatea refuzării dreptului persoanei impozabile de deducere a T.V.A. pentru simplul motiv că nu era înregistrată în scopuri de taxă pe valoarea adăugată atunci când a efectuat aceste operațiuni, dar trebuie în schimb să achite taxa pe care ar fi trebuit să o perceapă.

HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a șaptea)

9 iulie 2015

„Trimitere preliminară – Taxă pe valoarea adăugată (TVA) – Directiva 2006/112/CE – Articolele 167, 168, 179 și 213 – Recalificare de către administrația fiscală națională a unei operațiuni drept activitate economică supusă TVA‑ului – Principiul securității juridice – Principiul protecției încrederii legitime – Reglementare națională care condiționează exercitarea dreptului de deducere de înregistrarea în scopuri de TVA a operatorului vizat și de depunerea unui decont de taxă”

În cauza C‑183/14,

având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul articolului 267 TFUE de Curtea de Apel Cluj (România), prin decizia din 28 februarie 2014, primită de Curte la 11 aprilie 2014, în procedura

Radu Florin Salomie,

Nicolae Vasile Oltean,

împotriva

Direcției Generale a Finanțelor Publice Cluj,

CURTEA (Camera a șaptea),

compusă din domnul J.‑C. Bonichot (raportor), președinte de cameră, și domnii J. L. da Cruz Vilaça și C. Lycourgos, judecători,

avocat general: domnul N. Jääskinen,

grefier: doamna L. Carrasco Marco, administrator,

având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 11 martie 2015,

luând în considerare observațiile prezentate:

–        pentru domnii Salomie și Oltean, de C. F. Costaș, de L. Dobrinescu și de T.‑D. Vidrean Căpușan, avocați;

–        pentru guvernul român, de R.‑H. Radu, de D. M. Bulancea și de R. I. Hațieganu, în calitate de agenți;

–        pentru Comisia Europeană, de C. Soulay și de A. Ștefănuc, în calitate de agenți,

având în vedere decizia de judecare a cauzei fără concluzii, luată după ascultarea avocatului general,

pronunță prezenta

Hotărâre

1        Cererea de decizie preliminară privește interpretarea principiilor securității juridice și protecției încrederii legitime, precum și a articolelor 167, 168, 179 și 213 din Directiva 2006/112/CE a Consiliului din 28 noiembrie 2006 privind sistemul comun al taxei pe valoarea adăugată (JO L 347, p. 1, Ediție specială, 09/vol. 3, p. 7).

2        Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între domnii Salomie și Oltean, pe de o parte, și Direcția Generală a Finanțelor Publice Cluj (denumită în continuare „administrația fiscală”), pe de altă parte, privind aplicarea taxei pe valoarea adăugată (TVA) unor vânzări de bunuri imobile realizate în cursul anului 2009.

 Cadrul juridic

 Directiva 2006/112

3        Articolul 9 alineatul (1) din Directiva 2006/112 prevede:

„«Persoană impozabilă» înseamnă orice persoană care, în mod independent, desfășoară în orice loc orice activitate economică, indiferent de scopul sau rezultatele activității respective.

Orice activitate a producătorilor, comercianților sau persoanelor care prestează servicii […] este considerată «activitate economică». Exploatarea bunurilor corporale sau necorporale în scopul obținerii de venituri cu caracter de continuitate este de asemenea considerată activitate economică.”

4        Potrivit articolului 12 alineatul (1) din această directivă:

„Statele membre pot considera ca persoană impozabilă orice persoană care efectuează, în mod ocazional, o operațiune legată de activitățile prevăzute la articolul 9 alineatul (1) al doilea paragraf și, în special, una dintre următoarele operațiuni:

(a)      livrarea unei clădiri sau a unor părți ale unei clădiri și a terenului pe care se află clădirea, înaintea primei ocupări;

[…]”

5        Articolul 167 din directiva menționată prevede:

„Dreptul de deducere ia naștere în momentul în care taxa deductibilă devine exigibilă.”

6        Articolul 168 din aceeași directivă are următorul cuprins:

„În măsura în care bunurile și serviciile sunt utilizate în scopul operațiunilor taxabile ale unei persoane impozabile, persoana impozabilă are dreptul, în statul membru în care efectuează operațiunile respective, de a deduce din valoarea TVA, pe care are obligația de a o plăti, următoarele sume:

(a)      TVA datorată sau achitată în statul membru în cauză pentru bunurile care îi sunt sau care urmează a‑i fi livrate sau pentru serviciile care îi sunt sau urmează a‑i fi prestate de o altă persoană impozabilă;

[…]”

7        Potrivit articolului 169 din Directiva 2006/112:

„Pe lângă deducerea prevăzută la articolul 168, persoana impozabilă are dreptul să deducă TVA prevăzută la articolul respectiv în măsura în care bunurile și serviciile sunt utilizate în scopul următoarelor operațiuni:

[…]”

8        Articolul 179 din Directiva 2006/112 prevede:

„Persoana impozabilă efectuează deducerea scăzând din valoarea totală a TVA datorate pentru o anumită perioadă fiscală valoarea totală a TVA pentru care, în aceeași perioadă, dreptul de deducere a apărut și este exercitat în conformitate cu articolul 178.

[…]”

9        Articolul 213 alineatul (1) din această directivă prevede:

„Orice persoană impozabilă declară când începe, își modifică sau încetează activitatea ca persoană impozabilă.

[…]”

10      Articolul 214 alineatul (1) litera (a) din directiva menționată are următorul cuprins:

„Statele membre adoptă măsurile necesare pentru a se asigura că următoarele persoane sunt identificate printr‑un număr individual:

(a)      orice persoană impozabilă […] care desfășoară, pe teritoriul statului respectiv, livrări de bunuri sau prestări de servicii care dau drept de deducere a taxei […]

[…]”

11      Articolul 273 din aceeași directivă are următorul cuprins:

„Statele membre pot impune alte obligații pe care le consideră necesare pentru a asigura colectarea în mod corect a TVA și a preveni evaziunea, sub rezerva cerinței de tratament egal al operațiunilor interne și operațiunilor efectuate între statele membre de către persoane impozabile și cu condiția ca respectivele obligații să nu genereze, în comerțul dintre statele membre, unele formalități în legătură cu trecerea frontierelor.

Opțiunea prevăzută la primul paragraf nu poate fi considerată ca bază de plecare pentru a impune obligații de facturare suplimentare față de cele stabilite la capitolul 3.”

 Dreptul român

12      Articolul 771 alineatul (1) din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal (Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 927 din 23 decembrie 2003, denumită în continuare „Codul fiscal”) prevede:

„La transferul dreptului de proprietate și al dezmembrămintelor acestuia, prin acte juridice între vii, asupra construcțiilor de orice fel și a terenurilor aferente acestora, precum și asupra terenurilor de orice fel fără construcții, contribuabilii datorează un impozit care se calculează astfel:

[…]”

13      Articolul 127 din Codul fiscal prevede:

„(1)      Este considerată persoană impozabilă orice persoană care desfășoară, de o manieră independentă și indiferent de loc, activități economice de natura celor prevăzute la alineatul (2), oricare ar fi scopul sau rezultatul acestei activități.

(2)      În sensul prezentului titlu, activitățile economice cuprind activitățile producătorilor, comercianților sau prestatorilor de servicii, inclusiv activitățile extractive, agricole și activitățile profesiilor libere sau asimilate acestora. De asemenea, constituie activitate economică exploatarea bunurilor corporale sau necorporale în scopul obținerii de venituri cu caracter de continuitate.

[…]”

14      Prin Ordonanța de urgență nr. 109 din 7 octombrie 2009 privind modificarea și completarea Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal, intrată în vigoare la 1 ianuarie 2010, s‑a adăugat un alineat (21) la articolul 127 din Codul fiscal, cu următorul cuprins:

„Situațiile în care persoanele fizice care efectuează livrări de bunuri imobile devin persoane impozabile sunt explicitate prin norme.”

15      Potrivit articolului 141 alineatul (2) din acest cod, în versiunea în vigoare până la 31 decembrie 2007:

„Următoarele operațiuni sunt, de asemenea, scutite de taxă:

[…]

f)      livrarea de către orice persoană a unei construcții, a unei părți a acesteia și a terenului pe care este construită, precum și a oricărui alt teren. Prin excepție, scutirea nu se aplică pentru livrarea unei construcții noi, a unei părți a acesteia sau a unui teren construibil, dacă este efectuată de o persoană impozabilă care și‑a exercitat ori ar fi avut dreptul să‑și exercite dreptul de deducere total sau parțial a taxei pentru achiziția, transformarea sau construirea unui astfel de imobil. […]”

16      Articolul 141 alineatul (2) litera (f) din codul menționat, în versiunea în vigoare de la 1 ianuarie 2008 la 31 decembrie 2009, prevedea că este scutită de TVA:

„livrarea de către orice persoană a unei construcții, a unei părți a acesteia și a terenului pe care este construită, precum și a oricărui alt teren. Prin excepție, scutirea nu se aplică pentru livrarea unei construcții noi, a unei părți a acesteia sau a unui teren construibil. […]”

17      Punctul 3 alineatul (1) din Hotărârea Guvernului nr. 44/2004 din 22 ianuarie 2004 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal (Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 112 din 6 februarie 2004) prevede, în versiunea în vigoare de la 1 ianuarie 2007 la 31 decembrie 2009:

„În sensul articolului 127 alineatul (2) din Codul fiscal, obținerea de venituri de către persoanele fizice din vânzarea locuințelor proprietate personală sau a altor bunuri care sunt folosite de către acestea pentru scopuri personale nu va fi considerată activitate economică, cu excepția situațiilor în care se constată că activitatea respectivă este desfășurată în scopul obținerii de venituri cu caracter de continuitate în sensul articolului 127 alineatul (2) din Codul fiscal […].”

18      Hotărârea Guvernului nr. 1620/2009 din 29 decembrie 2009 (Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 927 din 31 decembrie 2009) a completat și a modificat normele de aplicare a Codului fiscal stabilite prin Hotărârea Guvernului nr. 44/2004. Începând de la 1 ianuarie 2010, punctul 3 din Hotărârea Guvernului nr. 44/2004 prevede:

„(1)      În sensul articolului 127 alineatul (2) din Codul fiscal, exploatarea bunurilor corporale sau necorporale, în concordanță cu principiul de bază al sistemului de TVA potrivit căruia taxa trebuie să fie neutră, se referă la orice tip de tranzacții, indiferent de forma lor juridică […].

(2)      În aplicarea prevederilor alineatului (1), persoanele fizice nu se consideră că realizează o activitate economică în sfera de aplicare a taxei atunci când obțin venituri din vânzarea locuințelor proprietate personală sau a altor bunuri care au fost folosite de către acestea pentru scopuri personale […].

(3)      Persoana fizică, care nu a devenit deja persoană impozabilă pentru alte activități, se consideră că realizează o activitate economică din exploatarea bunurilor corporale sau necorporale dacă acționează ca atare, de o manieră independentă, și activitatea respectivă este desfășurată în scopul obținerii de venituri cu caracter de continuitate, în sensul articolului 127 alineatul (2) din Codul fiscal.

(4)      În cazul construirii de bunuri imobile de către persoanele fizice, în vederea vânzării, activitatea economică este considerată începută în momentul în care persoana fizică respectivă intenționează să efectueze o astfel de activitate, iar intenția persoanei respective trebuie apreciată în baza elementelor obiective, de exemplu faptul că aceasta începe să angajeze costuri și/sau să facă investiții pregătitoare inițierii activității economice. Activitatea economică este considerată continuă din momentul începerii sale, incluzând și livrarea bunului sau părților din bunul imobil construit, chiar dacă este un singur bun imobil.

(5)      În cazul achiziției de terenuri și/sau de construcții de către persoana fizică în scopul vânzării, livrarea acestor bunuri reprezintă o activitate cu caracter de continuitate dacă persoana fizică realizează mai mult de o singură tranzacție în cursul unui an calendaristic. Totuși, dacă persoana fizică derulează deja construcția unui bun imobil în vederea vânzării, conform alineatului (4), activitatea economică fiind deja considerată începută și continuă, orice alte tranzacții efectuate ulterior nu vor mai avea caracter ocazional. […]

[…]”

 Litigiul principal și întrebările preliminare

19      În cursul anului 2007, domnii Salomie și Oltean s‑au asociat cu alte cinci persoane fizice pentru a realiza un proiect de construcție și de vânzare a patru imobile în România. Această asociere nu avea personalitate juridică și nu a fost declarată sau înregistrată ca impozabilă în scopuri de TVA.

20      În anii 2008 și 2009, din cele 132 de apartamente, construite pe terenul care aparține patrimoniului privat al uneia dintre aceste persoane, au fost vândute 122, pentru o valoare totală de 10 902 275 lei (RON), precum și 23 de locuri de parcare, fără ca aceste vânzări să fi fost supuse TVA‑ului.

21      În cursul anului 2010, în urma unei inspecții efectuate de administrația fiscală, aceasta a considerat că operațiunile menționate constituie o activitate economică cu caracter de continuitate și că, în consecință, ar fi trebuit să fie supuse TVA‑ului de la 1 octombrie 2008 deoarece, începând din luna august 2008, cifra de afaceri rezultată din ele a depășit pragul de 35 000 de euro, sub care activitățile economice sunt scutite de TVA în România.

22      În consecință, administrația fiscală a solicitat plata TVA‑ului datorat pentru tranzacțiile realizate în cursul anului 2009, precum și majorări de întârziere și a emis în acest scop mai multe decizii de impunere.

23      Reiese de asemenea din decizia de trimitere că vânzările de bunuri imobile realizate în cursul anilor 2008 și 2009 au făcut obiectul impozitului pe „transferul proprietăților imobiliare din patrimoniul personal”, prevăzut la articolul 771 din Codul fiscal.

24      Domnii Salomie și Oltean au sesizat Tribunalul Cluj cu o cerere de anulare în parte a acestor decizii de impunere, care a respins acțiunile menționate ca nefondate.

25      Sesizată cu recurs, Curtea de Apel Cluj ridică problema conformității cu principiul securității juridice a deciziilor de impunere emise de administrația fiscală, din moment ce, pe de o parte, legislația română nu ar fi stabilit normele de aplicare a dispozițiilor privind aplicarea TVA‑ului în cazul tranzacțiilor imobiliare decât începând de la 1 ianuarie 2010 și, pe de altă parte, practica administrației fiscale ar fi constat mai degrabă, până la acea dată, în nesupunerea unor astfel de tranzacții TVA‑ului. În plus, această administrație ar fi avut la dispoziție informații suficiente pentru a constata existența calității de persoane impozabile a domnilor Salomie și Oltean încă din anul 2008, întrucât avea cunoștință despre existența vânzărilor pe care aceștia le‑au realizat, fie și numai ca urmare a impozitării acestor operațiuni în temeiul articolului 771 din Codul fiscal.

26      Instanța de trimitere exprimă de asemenea dubii cu privire la compatibilitatea cu Directiva 2006/112 a dreptului de deducere a TVA‑ului plătit în amonte prevăzut în dreptul român, în temeiul căruia o persoană înregistrată tardiv drept persoană impozabilă în scopuri de TVA nu poate exercita acest drept de deducere a TVA‑ului decât ulterior regularizării situației sale prin înregistrarea sa în scopuri de TVA și prin depunerea unui decont.

27      În aceste condiții, Curtea de Apel Cluj a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

„1)      O persoană fizică care încheie un contract de asociere cu alte persoane fizice, asociere fără personalitate juridică ce nu a fost declarată și înregistrată din punct de vedere fiscal, în vederea realizării unui bun viitor (construcție), asupra unui teren ce face parte din patrimoniul personal al unora dintre cocontractanți, poate fi considerată, raportat la circumstanțele din litigiul principal, persoană impozabilă în scopuri de TVA în sensul articolului 9 alineatul (l) din Directiva [2006/112] dacă, inițial, livrările construcțiilor edificate asupra terenului ce face parte din patrimoniul personal al unora dintre cocontractanți au fost tratate de [administrația fiscală] din punctul de vedere al regimului fiscal ca fiind vânzări care se înscriu în cadrul administrării patrimoniului privat al acestor persoane?

2)      Raportat la circumstanțele din litigiul principal, principiul securității juridice, principiul protecției încrederii legitime, precum și celelalte principii generale aplicabile în materie de TVA, astfel cum se desprind din Directiva 2006/112, trebuie interpretate în sensul că se opun unei practici naționale în temeiul căreia [administrația fiscală], după ce inițial a perceput de la persoana fizică impozitul asupra veniturilor din transferul proprietăților aferente patrimoniului personal, fără o modificare legislativă de substanță a dreptului primar, pe baza acelorași elemente de fapt, după o perioadă de doi ani, își reconsideră poziția și califică aceleași operațiuni ca fiind activități economice supuse TVA, calculând retroactiv accesorii?

3)      Dacă prevederile articolelor 167, 168 și 213 din Directiva [2006/112], analizate în lumina principiului neutralității fiscale, trebuie interpretate în sensul că se opun ca, în circumstanțele din litigiul principal, [administrația fiscală] să refuze unei persoane impozabile dreptul de a deduce [TVA‑ul datorat sau achitat] aferent bunurilor și serviciilor utilizate în scopul operațiunilor taxabile numai pentru motivul că nu a fost înregistrată fiscal ca plătitor de TVA la momentul la care i‑au fost prestate respectivele servicii?

4)      Raportat la circumstanțele din litigiul principal, prevederile articolului 179 din Directiva [2006/112] trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale care stabilește în sarcina persoanei impozabile care aplică regimul special de scutire și care a solicitat cu întârziere înregistrarea în scopuri de TVA obligația de plată a taxei pe care ar fi trebuit să o colecteze fără a fi îndrituită să scadă valoarea taxei deductibile pentru fiecare perioadă fiscală, dreptul de deducere urmând a fi exercitat ulterior prin decontul de taxă depus după înregistrarea persoanei impozabile în scopuri de TVA, cu eventuale consecințe asupra calculului accesoriilor?”

 Cu privire la întrebările preliminare

 Cu privire la prima și la a doua întrebare

28      Prin intermediul primelor două întrebări, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă principiile securității juridice și protecției încrederii legitime se opun, în împrejurări precum cele din litigiul principal, ca o administrație fiscală națională să decidă, cu ocazia unui control fiscal, că anumite tranzacții ar fi trebuit să fie supuse TVA‑ului și să impună în plus plata unor majorări.

29      În ceea ce privește, în primul rând, principiul securității juridice, domnii Salomie și Oltean contestă această decizie invocând încălcarea acestui principiu ca urmare a faptului că, atunci când au efectuat operațiunile imobiliare vizate de decizia menționată, nici A șasea directivă 77/388/CEE a Consiliului din 17 mai 1977 privind armonizarea legislațiilor statelor membre referitoare la impozitele pe cifra de afaceri – sistemul comun al taxei pe valoarea adăugată: baza unitară de evaluare (JO L 145, p. 1), care era în vigoare anterior datei de 1 ianuarie 2007, nici jurisprudența Curții relevantă în materie nu făcuseră obiectul unei publicări în limba română. Aceștia arată de asemenea că, până în anul 2010, autoritățile fiscale naționale nu considerau acest tip de tranzacții ca fiind supuse taxei menționate.

30      Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie să fie respectate de instituțiile Uniunii Europene, dar și de statele membre în exercitarea competențelor care le sunt conferite prin directivele Uniunii (a se vedea în acest sens în special Hotărârea Gemeente Leusden și Holin Groep, C‑487/01 și C‑7/02, EU:C:2004:263, punctul 57, Hotărârea „Goed Wonen”, C‑376/02, EU:C:2005:251, punctul 32, precum și Hotărârea Elmeka NE, C‑181/04-C‑183/04, EU:C:2006:563, punctul 31).

31      Astfel cum a statuat Curtea în mai multe rânduri, rezultă de aici în special că legislația Uniunii trebuie să fie certă, iar aplicarea sa trebuie să fie previzibilă pentru justițiabili, acest imperativ al securității juridice impunându‑se cu o rigoare deosebită atunci când este vorba despre o reglementare care poate să aibă consecințe financiare, pentru a permite persoanelor interesate să cunoască în mod exact întinderea obligațiilor pe care aceasta le‑o impune (Hotărârea Irlanda/Comisia, 325/85, EU:C:1987:546, punctul 18).

32      De asemenea, în domeniile care intră sub incidența dreptului Uniunii, normele din dreptul statelor membre trebuie formulate într‑un mod neechivoc, care să permită persoanelor vizate să își cunoască drepturile și obligațiile în mod clar și precis, iar instanțelor naționale să asigure respectarea acestora (a se vedea Hotărârea Comisia/Italia, 257/86, EU:C:1988:324, punctul 12).

33      În speță, nu poate fi contestat faptul că dispoziții precum cele prezentate în decizia de trimitere au un astfel de caracter.

34      Astfel, rezultă din decizia de trimitere printre altele că definiția „persoanei impozabile” care figurează la articolul 127 din Codul fiscal, care transpune în dreptul național dispozițiile articolului 9 alineatul (1) din Directiva 2006/112, trimite la orice persoană care desfășoară, de o manieră independentă și indiferent de loc, activități economice, oricare ar fi scopul sau rezultatul acestor activități, și că trebuie considerate drept „activități economice” orice activități ale producătorilor, comercianților sau prestatorilor de servicii, între care în special exploatarea bunurilor corporale sau necorporale în scopul obținerii de venituri cu caracter de continuitate.

35      Pe de altă parte, punctul 3 alineatul (2) din Hotărârea Guvernului nr. 44/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Codului fiscal precizează că, în sensul articolului 127 alineatul (2) din Codul fiscal, obținerea de venituri de către persoanele fizice cu ocazia vânzării unor locuințe proprietate personală sau a altor bunuri care sunt folosite de către acestea pentru scopuri personale nu va fi considerată activitate economică, cu excepția situațiilor în care se constată că activitatea respectivă este desfășurată în scopul obținerii de venituri cu caracter de continuitate.

36      În sfârșit, articolul 141 din Codul fiscal, în versiunea în vigoare în cursul anilor 2008 și 2009, prevede că scutirea de TVA‑ul aplicabil în cazul livrării unei construcții sau a unei părți a acesteia și a terenului pe care este construită nu se aplică pentru livrarea unei construcții noi, a unei părți a acesteia sau a unui teren construibil, ceea ce de altfel corespunde principiilor care guvernează TVA‑ul în dreptul Uniunii.

37      În consecință, nu se poate susține în mod rezonabil că astfel de dispoziții de drept național nu stabilesc în mod suficient de clar și de precis că livrarea unei construcții sau a unei părți a acesteia și a terenului pe care este construită poate, în anumite cazuri, să fie supusă TVA‑ului.

38      În aceste condiții, domnii Salomie și Oltean nu pot invoca în mod valabil, în susținerea argumentului lor potrivit căruia cadrul juridic național aplicabil nu era suficient de clar la momentul faptelor din cauza principală, nepublicarea în limba română a jurisprudenței relevante a Curții și a celei de A șasea directive 77/388, care, în orice caz, nu mai era în vigoare de la aderarea României la Uniune, la 1 ianuarie 2007.

39      Astfel, împrejurările din cauza principală nu pot fi comparate cu cele din cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Skoma‑Lux (C‑161/06, EU:C:2007:773), în cadrul căreia Curtea a precizat că un regulament al Uniunii nepublicat în limba unui stat membru nu este opozabil particularilor din acest stat.

40      Desigur, din principiul securității juridice rezultă de asemenea că situația fiscală a persoanei impozabile nu poate fi repusă în discuție la nesfârșit (a se vedea în acest sens Hotărârea Fatorie, C‑424/12, EU:C:2014:50, punctul 46).

41      Curtea a statuat însă deja că principiul securității juridice nu se opune unei practici administrative a autorităților fiscale naționale care constă în revocarea, în termenul de decădere, a unei decizii prin care acestea au recunoscut persoanei impozabile un drept de deducere a TVA‑ului, solicitându‑i, în urma unei noi inspecții, această taxă și majorări de întârziere (a se vedea în acest sens Hotărârea Fatorie, C‑424/12, EU:C:2014:50, punctul 51).

42      Simpla împrejurare că administrația fiscală recalifică, în termenul de prescripție, o anumită operațiune drept activitate economică supusă TVA‑ului nu poate, prin urmare, să aducă atingere prin ea însăși acestui principiu, în lipsa altor împrejurări.

43      În consecință, nu se poate susține în mod valabil că principiul securității juridice se opune ca, în împrejurări precum cele privind cauza principală, administrația fiscală să considere, în urma unui control fiscal, că operațiunile imobiliare în discuție în prezenta cauză ar fi trebuit să fie supuse TVA‑ului.

44      În al doilea rând, în ceea ce privește principiul protecției încrederii legitime, dreptul de a se prevala de acest principiu se extinde la orice justițiabil pe care o autoritate administrativă l‑a determinat să nutrească speranțe întemeiate prin furnizarea unor asigurări precise (a se vedea în acest sens Hotărârea Europäisch‑Iranische Handelsbank/Consiliul, C‑585/13 P, EU:C:2015:145, punctul 95).

45      În această privință, este necesar să se verifice dacă actele unei autorități administrative au dat naștere în percepția unui operator economic prudent și avizat unei încrederi rezonabile, iar în caz afirmativ trebuie să fie stabilit caracterul legitim al acestei încrederi (a se vedea în acest sens Hotărârea Elmeka, C‑181/04-C‑183/04, EU:C:2006:563, punctul 32 și jurisprudența citată).

46      Astfel cum a fost descrisă în decizia de trimitere, practica administrativă a autorităților fiscale naționale nu pare însă de natură să demonstreze că aceste condiții ar fi îndeplinite în cauza principală.

47      În special, deși contestat în ședință de guvernul român, faptul că, până în anul 2010, autoritățile fiscale naționale nu ar fi supus în mod sistematic TVA‑ului operațiunile imobiliare precum cele în discuție în litigiul principal nu poate fi suficient a priori, cu excepția unor împrejurări cu totul speciale, pentru a crea în percepția unui operator economic normal de prudent și de avizat o încredere rezonabilă în neaplicarea acestei taxe unor astfel de operațiuni, ținând seama nu numai de claritatea și de previzibilitatea dreptului național aplicabil, ci și de faptul că în speță pare să fie vorba despre profesioniști din domeniul imobiliar.

48      Astfel, o asemenea practică, oricât ar fi de regretabilă, nu poate fi a priori de natură să dea contribuabililor vizați asigurări precise cu privire la neaplicarea TVA‑ului unor operațiuni imobiliare precum cele în discuție în litigiul principal.

49      Este necesar să se adauge că, ținând seama de dimensiunea operațiunii imobiliare în discuție în litigiul principal, care constă în construcția și în vânzarea a patru imobile care totalizează peste 130 de apartamente, un operator economic prudent și avizat nu putea să ajungă în mod rezonabil la concluzia că o astfel de operațiune nu este supusă TVA‑ului fără să fi primit sau cel puțin să fi încercat să obțină asigurări explicite în acest sens din partea autorităților fiscale naționale competente.

50      În ceea ce privește, în al treilea și ultimul rând, conformitatea cu dreptul Uniunii a majorărilor aplicate în speță de administrația fiscală, trebuie amintit că, în lipsa unei armonizări a legislației Uniunii în domeniul sancțiunilor aplicabile în caz de nerespectare a condițiilor prevăzute de un regim instituit prin această legislație, statele membre rămân competente să aleagă sancțiunile care le par adecvate. Acestea sunt însă obligate să își exercite competențele cu respectarea dreptului Uniunii și a principiilor sale generale și, în consecință, cu respectarea principiului proporționalității (a se vedea Hotărârea Fatorie, C‑424/12, EU:C:2014:50, punctul 50 și jurisprudența citată).

51      Astfel, deși, pentru asigurarea colectării în mod corect a taxei și pentru prevenirea evaziunii, statele membre au, printre altele, posibilitatea legală să prevadă în propriile legislații naționale sancțiuni corespunzătoare care să urmărească sancționarea penală a nerespectării obligației de înscriere în registrul persoanelor impozabile în scopuri de TVA, asemenea sancțiuni nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestor obiective. Revine instanței naționale sarcina de a verifica dacă cuantumul sancțiunii nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor care constau în asigurarea colectării în mod corect a taxei și prevenirea evaziunii, având în vedere împrejurările speței și în special suma impusă în mod concret și eventuala existență a unei evaziuni sau a unei eludări a legislației aplicabile imputabile persoanei impozabile a cărei neînregistrare este sancționată (a se vedea în acest sens Hotărârea Rēdlihs, C‑263/11, EU:C:2012:497, punctele 45, 46 și 54).

52      Aceleași principii sunt valabile în cazul majorărilor, care, dacă au caracter de sancțiuni fiscale, aspect a cărui verificare revine instanței de trimitere, nu trebuie să fie excesive în raport cu gravitatea încălcării de către persoana impozabilă a obligațiilor sale.

53      În consecință, trebuie să se răspundă la primele două întrebări că principiile securității juridice și protecției încrederii legitime nu se opun, în împrejurări precum cele din litigiul principal, ca o administrație fiscală națională să decidă, în urma unui control fiscal, să supună anumite operațiuni TVA‑ului și să impună plata unor majorări, cu condiția ca această decizie să se întemeieze pe reguli clare și precise, iar practica acestei administrații să nu fi fost de natură să creeze în percepția unui operator economic prudent și avizat o încredere rezonabilă în neaplicarea acestei taxe unor astfel de operațiuni, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere. Majorările aplicate în astfel de împrejurări trebuie să respecte principiul proporționalității.

 Cu privire la cea de a treia și la cea de a patra întrebare

54      Prin intermediul celei de a treia și al celei de a patra întrebări, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă Directiva 2006/112 se opune unei reglementări naționale în temeiul căreia dreptul de deducere a TVA‑ului datorat sau achitat în amonte pentru bunuri și servicii utilizate în cadrul operațiunilor taxate îi este refuzat persoanei impozabile, care trebuie în schimb să achite taxa pe care ar fi trebuit să o perceapă, pentru simplul motiv că nu era înregistrată în scopuri de TVA atunci când a efectuat aceste operațiuni, și aceasta atât timp cât nu este înregistrată în mod legal în scopuri de TVA și nu a fost depus decontul taxei datorate.

55      Articolul 167 și următoarele din Directiva 2006/112 aduc precizări privind nașterea și întinderea dreptului de deducere. Trebuie amintit în special că, în temeiul articolului 167 din această directivă, dreptul menționat ia naștere în momentul în care taxa deductibilă devine exigibilă.

56      Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, dreptul de deducere constituie un principiu fundamental al sistemului comun al TVA‑ului, care, în principiu, nu poate fi limitat și se exercită imediat pentru totalitatea taxelor aplicate operațiunilor efectuate în amonte (a se vedea în acest sens în special Hotărârea Gabalfrisa și alții, C‑110/98-C‑147/98, EU:C:2000:145, punctul 43, precum și Hotărârea Idexx Laboratories Italie, C‑590/13, EU:C:2014:2429, punctele 30 și 31).

57      Acest regim urmărește să degreveze în întregime întreprinzătorul de sarcina TVA‑ului datorat sau achitat în cadrul tuturor activităților sale economice. Sistemul comun al TVA‑ului garantează, în consecință, perfecta neutralitate în ceea ce privește sarcina fiscală a tuturor activităților economice, indiferent de scopurile sau de rezultatele acestor activități, cu condiția să fie ele însele supuse TVA‑ului (a se vedea în acest sens Hotărârea Gabalfrisa și alții, C‑110/98-C‑147/98, EU:C:2000:145, punctul 44, precum și Hotărârea Idexx Laboratories Italie, C‑590/13, EU:C:2014:2429, punctul 32).

58      Pe de altă parte, Curtea a statuat deja că principiul fundamental al neutralității TVA‑ului impune ca deducerea taxei în amonte să fie acordată dacă cerințele de fond sunt îndeplinite, chiar dacă anumite cerințe de formă au fost omise de persoanele impozabile (a se vedea în acest sens Hotărârea Ecotrade, C‑95/07 și C‑96/07, EU:C:2008:267 punctul 63, Hotărârea Uszodaépítő, C‑392/09, EU:C:2010:569, punctul 39, Hotărârea Nidera Handelscompagnie, C‑385/09, EU:C:2010:627, punctele 42 și 43, precum și Hotărârea Idexx Laboratories Italie, C‑590/13, EU:C:2014:2429, punctul 38).

59      În consecință, în cazul în care administrația fiscală dispune de informațiile necesare pentru a stabili că cerințele de fond sunt îndeplinite, aceasta nu poate impune, în ceea ce privește dreptul persoanei impozabile de a deduce această taxă, condiții suplimentare care pot avea ca efect anihilarea exercitării acestui drept (a se vedea Hotărârea Idexx Laboratories Italie, C‑590/13, EU:C:2014:2429, punctul 40).

60      Înregistrarea în scopuri de TVA prevăzută la articolul 214 din Directiva 2006/112, precum și obligația persoanei impozabile de a declara când își începe, când își modifică sau când își încetează activitatea, prevăzută la articolul 213 din această directivă, nu constituie decât cerințe de formă în scopul controlului, care nu pot pune în discuție în special dreptul de deducere a TVA‑ului, în măsura în care sunt îndeplinite condițiile materiale care dau naștere acestui drept (a se vedea în acest sens în special Hotărârea Nidera Handelscompagnie, C‑385/09, EU:C:2010:627, punctul 50, Hotărârea Tóth, C‑324/11, EU:C:2012:549, punctul 32, și Hotărârea Ablessio, C‑527/11, EU:C:2013:168, punctul 32).

61      De aici rezultă în special că o persoană impozabilă în scopuri de TVA nu poate fi împiedicată să își exercite dreptul de deducere pentru motivul că nu ar fi înregistrată în scopuri de TVA înainte de a utiliza bunurile dobândite în cadrul activității sale taxate (a se vedea în acest sens în special Hotărârea Nidera Handelscompagnie, C‑385/09, EU:C:2010:627, punctul 51).

62      În plus, măsurile pe care statele membre le pot adopta în temeiul articolului 273 din Directiva 2006/112 pentru a asigura colectarea în mod corect a taxei și pentru prevenirea evaziunii fiscale nu trebuie nici să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea unor astfel de obiective, nici să repună în discuție neutralitatea TVA‑ului (a se vedea în acest sens în special Hotărârea Gabalfrisa și alții, C‑110/98-C‑147/98, EU:C:2000:145, punctul 52, Hotărârea Collée, C‑146/05, EU:C:2007:549, punctul 26, Hotărârea Nidera Handelscompagnie, C‑385/09, EU:C:2010:627, punctul 49, precum și Hotărârea Idexx Laboratories Italie, C‑590/13, EU:C:2014, 2429, punctele 36 și 37).

63      Astfel, faptul de a sancționa nerespectarea de către persoana impozabilă a obligațiilor contabile și a celor privind declarațiile cu refuzul dreptului de deducere depășește în mod evident ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului de asigurare a executării corecte a acestor obligații, din moment ce dreptul Uniunii nu împiedică statele membre să impună, dacă este cazul, o amendă sau o sancțiune pecuniară proporțională cu gravitatea încălcării. O asemenea practică depășește totodată ceea ce este necesar pentru a asigura colectarea în mod corect a TVA‑ului și prevenirea evaziunii fiscale, în sensul articolului 273 din Directiva 2006/112, întrucât poate determina chiar pierderea dreptului de deducere dacă rectificarea declarației de către administrația fiscală nu se produce decât după expirarea termenului de decădere de care dispune persoana impozabilă pentru a proceda la deducere (a se vedea prin analogie Hotărârea Ecotrade, C‑95/07 și C‑96/07, EU:C:2008:267, punctele 67 și 68).

64      În speță, reiese din dosarul prezentat Curții că cerințele de fond privind dreptul de deducere în amonte ar fi îndeplinite, iar reclamanții din litigiul principal ar fi fost considerați persoane impozabile în scopuri de TVA cu ocazia unui control fiscal. În astfel de condiții, amânarea aplicării dreptului de deducere a TVA‑ului până la depunerea unui prim decont de taxă de către aceste persoane impozabile pentru simplul motiv că nu erau înregistrate în scopuri de TVA atunci când au efectuat operațiunile care fac obiectul TVA‑ului, acestea din urmă trebuind în plus să achite taxa aferentă acestora, depășește ceea ce este necesar pentru asigurarea colectării în mod corect a taxei și pentru prevenirea evaziunii.

65      Rezultă de aici că trebuie să se răspundă la cea de a treia și la cea de a patra întrebare că Directiva 2006/112 se opune, în împrejurări precum cele în discuție în litigiul principal, unei reglementări naționale în temeiul căreia dreptul de deducere a TVA‑ului datorat sau achitat în amonte pentru bunuri și servicii utilizate în cadrul operațiunilor taxate îi este refuzat persoanei impozabile, care trebuie în schimb să achite taxa pe care ar fi trebuit să o perceapă, pentru simplul motiv că nu era înregistrată în scopuri de TVA atunci când a efectuat aceste operațiuni, și aceasta atât timp cât nu este înregistrată în mod legal în scopuri de TVA și nu a fost depus decontul taxei datorate.

 Cu privire la cheltuielile de judecată

66      Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a șaptea) declară:

1)      Principiile securității juridice și protecției încrederii legitime nu se opun, în împrejurări precum cele din litigiul principal, ca o administrație fiscală națională să decidă, în urma unui control fiscal, să supună anumite operațiuni taxei pe valoarea adăugată și să impună plata unor majorări, cu condiția ca această decizie să se întemeieze pe reguli clare și precise, iar practica acestei administrații să nu fi fost de natură să creeze în percepția unui operator economic prudent și avizat o încredere rezonabilă în neaplicarea acestei taxe unor astfel de operațiuni, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere. Majorările aplicate în astfel de împrejurări trebuie să respecte principiul proporționalității.

2)      Directiva 2006/112/CE a Consiliului din 28 noiembrie 2006 privind sistemul comun al taxei pe valoarea adăugată se opune, în împrejurări precum cele în discuție în litigiul principal, unei reglementări naționale în temeiul căreia dreptul de deducere a taxei pe valoarea adăugată datorate sau achitate în amonte pentru bunuri și servicii utilizate în cadrul operațiunilor taxate îi este refuzat persoanei impozabile, care trebuie în schimb să achite taxa pe care ar fi trebuit să o perceapă, pentru simplul motiv că nu era înregistrată în scopuri de taxă pe valoarea adăugată atunci când a efectuat aceste operațiuni, și aceasta atât timp cât nu este înregistrată în mod legal în scopuri de taxă pe valoarea adăugată și nu a fost depus decontul taxei datorate.

Sursa: C.J.U.E.

C.J.U.E.: T.V.A. – Obligatia de identificare din oficiu a persoanelor impozabile; compatibilitatea cu principile securităţii juridice şi protecţiei legitime a supunerii serviciilor de medicină veterinară taxei pe valoarea adăugată.

HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a șaptea)

9 iulie 2015

„Trimitere preliminară – Taxă pe valoarea adăugată (TVA) – Directiva 2006/112/CE – Articolele 273 și 287 – Obligație de identificare din oficiu a unei persoane impozabile în scopuri de TVA – Caracterul impozabil al serviciilor de medicină veterinară – Principiul securității juridice – Principiul protecției încrederii legitime”

În cauza C‑144/14,

având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul articolului 267 TFUE de Tribunalul Maramureș (România), prin decizia din 17 octombrie 2013, primită de Curte la 26 martie 2014, în procedura

Cabinet Medical Veterinar Dr. Tomoiagă Andrei

împotriva

Direcției Generale Regionale a Finanțelor Publice Cluj Napoca prin Administrația Județeană a Finanțelor Publice Maramureș,

CURTEA (Camera a șaptea),

compusă din domnul J.‑C. Bonichot (raportor), președinte de cameră, și domnii J. L. da Cruz Vilaça și C. Lycourgos, judecători,

avocat general: domnul M. Wathelet,

grefier: domnul A. Calot Escobar,

având în vedere procedura scrisă,

luând în considerare observațiile prezentate:

–        pentru Cabinetul Medical Veterinar Dr. Tomoiagă Andrei, de R. D. Apan, avocat;

–        pentru guvernul român, de R.‑H. Radu, de D. M. Bulancea și de A. G. Vacaru, în calitate de agenți;

–        pentru guvernul elen, de K. Nasopoulou și de I. Kotsoni, în calitate de agenți;

–        pentru Comisia Europeană, de R. Lyal și de L. Nicolae, în calitate de agenți,

având în vedere decizia de judecare a cauzei fără concluzii, luată după ascultarea avocatului general,

pronunță prezenta

Hotărâre

1        Cererea de decizie preliminară privește interpretarea principiilor securității juridice și protecției încrederii legitime, precum și a articolului 273 și a articolului 287 punctul 18 din Directiva 2006/112/CE a Consiliului din 28 noiembrie 2006 privind sistemul comun al taxei pe valoarea adăugată (JO L 347, p. 1, Ediție specială, 09/vol. 3, p. 7), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/162/UE a Consiliului din 22 decembrie 2009 (JO 2010, L 10, p. 14, denumită în continuare „Directiva 2006/112”).

2        Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Cabinetul Medical Veterinar Dr. Tomoiagă Andrei (denumit în continuare „cabinetul veterinar”), pe de o parte, și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Cluj Napoca prin Administrația Județeană a Finanțelor Publice Maramureș (denumită în continuare „administrația fiscală”), pe de altă parte, cu privire la plata taxei pe valoarea adăugată (TVA) aferentă unor îngrijiri veterinare acordate în perioada 1 octombrie 2007-31 decembrie 2010.

 Cadrul juridic

 Directiva 2006/112

3        Articolul 2 alineatul (1) litera (c) din Directiva 2006/112 prevede:

„Următoarele operațiuni sunt supuse TVA:

[…]

(c)      prestarea de servicii efectuată cu titlu oneros pe teritoriul unui stat membru de către o persoană impozabilă care acționează ca atare.”

4        Articolul 132 alineatul (1) din această directivă prevede:

„Statele membre scutesc următoarele tranzacții:

[…]

(b)      spitalizarea și îngrijirea medicală și activitățile conexe […];

(c)      prestarea de îngrijiri medicale în exercitarea profesiunilor medicale și paramedicale, astfel cum sunt definite de statul membru în cauză;

[…]”

5        Potrivit articolului 213 alineatul (1) din directiva menționată:

„Orice persoană impozabilă declară când începe, își modifică sau încetează activitatea ca persoană impozabilă.

[…]”

6        Articolul 214 alineatul (1) litera (a) din aceeași directivă are următorul cuprins:

„Statele membre adoptă măsurile necesare pentru a se asigura că următoarele persoane sunt identificate printr‑un număr individual:

(a)      orice persoană impozabilă […] care desfășoară, pe teritoriul statului respectiv, livrări de bunuri sau prestări de servicii care dau drept de deducere a taxei […]”

7        Articolul 250 alineatul (1) din Directiva 2006/112 prevede:

„Fiecare persoană impozabilă depune o declarație privind TVA în care se menționează toate informațiile necesare pentru a calcula taxa exigibilă și deducerile de efectuat, inclusiv, în măsura în care acest lucru este necesar pentru stabilirea bazei impozabile, valoarea totală a operațiunilor referitoare la această taxă și la aceste deduceri, precum și valoarea operațiunilor scutite.”

8        Articolul 273 primul paragraf din această directivă are următorul cuprins:

„Statele membre pot impune alte obligații pe care le consideră necesare pentru a asigura colectarea în mod corect a TVA și a preveni evaziunea, sub rezerva cerinței de tratament egal al operațiunilor interne și operațiunilor efectuate între statele membre de către persoane impozabile și cu condiția ca respectivele obligații să nu genereze, în comerțul dintre statele membre, unele formalități în legătură cu trecerea frontierelor.”

9        Articolul 287 din directiva menționată prevede:

„Statele membre care au aderat după 1 ianuarie 1978 pot scuti persoanele impozabile a căror cifră de afaceri anuală nu depășește echivalentul în monedă națională al următoarelor sume, la cursul de schimb din ziua aderării lor:

[…]

18.      România: 35 000 [de euro].”

 Dreptul român

10      Articolul 141 din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal (Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 927 din 23 decembrie 2003, denumită în continuare „Codul fiscal”), referitor la scutiri pentru operațiunile din interiorul țării, prevedea:

„(1)      Următoarele operațiuni de interes general sunt scutite de [TVA]:

a)      spitalizarea, îngrijirile medicale, inclusiv veterinare, și operațiunile strâns legate de acestea […]”

11      Articolul 141 din Codul fiscal, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 343/2006 (Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 662 din 1 august 2006), intrată în vigoare la 1 ianuarie 2007, prevede:

„(1)      Următoarele operațiuni de interes general sunt scutite de taxă:

(a)      spitalizarea, îngrijirile medicale și operațiunile strâns legate de acestea […].”

12      Potrivit articolului 152 din Codul fiscal, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 343/2006:

„(1)      Persoana impozabilă stabilită în România, a cărei cifră de afaceri anuală, declarată sau realizată, este inferioară plafonului de 35 000 euro […] poate solicita scutirea de taxă, numită în continuare regim special de scutire, pentru operațiunile prevăzute la articolul 126 alineatul (1) […]

[…]

(6)      Persoana impozabilă care aplică regimul special de scutire și a cărei cifră de afaceri, prevăzută la alineatul (2), este mai mare sau egală cu plafonul de scutire în decursul unui an calendaristic trebuie să solicite înregistrarea în scopuri de TVA, conform articolului 153, în termen de 10 zile de la data atingerii sau depășirii plafonului. […] Regimul special de scutire se aplică până la data înregistrării în scopuri de TVA, conform articolului 153. Dacă persoana impozabilă respectivă nu solicită sau solicită înregistrarea cu întârziere, organele fiscale competente au dreptul să stabilească obligații privind taxa de plată și accesoriile aferente, de la data la care ar fi trebuit să fie înregistrată în scopuri de taxă, conform articolului 153.

[…]”

13      Articolul 153 din Codul fiscal, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 343/2006, are următorul cuprins:

„(1)      Persoana impozabilă care este stabilită în România […] și realizează sau intenționează să realizeze o activitate economică ce implică operațiuni taxabile și/sau scutite de taxa pe valoarea adăugată cu drept de deducere trebuie să solicite înregistrarea în scopuri de TVA la organul fiscal competent, după cum urmează:

a)      înainte de realizarea unor astfel de operațiuni, în următoarele cazuri:

1.      dacă declară că urmează să realizeze o cifră de afaceri care atinge sau depășește plafonul de scutire prevăzut la articolul 152 alineatul (1), cu privire la regimul special de scutire pentru întreprinderile mici;

2.      dacă declară că urmează să realizeze o cifră de afaceri inferioară plafonului de scutire prevăzut la articolul 152 alineatul (1), dar optează pentru aplicarea regimului normal de taxă;

[…]

(7)      În cazul în care o persoană este obligată să se înregistreze, în conformitate cu prevederile alineatului (1), (2), (4) sau (5), și nu solicită înregistrarea, organele fiscale competente vor înregistra persoana respectivă din oficiu.

[…]”

14      Hotărârea de Guvern nr. 44 din 22 ianuarie 2004 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal (Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 112 din 6 februarie 2004), în versiunea în vigoare în perioada 1 iulie 2007-31 decembrie 2009, prevedea în anexă:

„Norme metodologice:

[…]

24.      Scutirea prevăzută la articolul 141 alineatul (1) litera a) din Codul fiscal:

a)      se aplică pentru operațiunile care sunt strâns legate de spitalizare, îngrijirile medicale, incluzând livrarea de medicamente, bandaje, proteze și accesorii ale acestora, produse ortopedice și alte bunuri similare către pacienți în perioada tratamentului, precum și furnizarea de hrană și cazare către pacienți în timpul spitalizării și îngrijiri medicale. Totuși, scutirea nu se aplică meselor pe care spitalul le asigură contra cost vizitatorilor într‑o cantină sau în alt mod și nici pentru bunurile vândute la cantina spitalului;

b)      nu se aplică pentru furnizarea de medicamente, bandaje, proteze medicale și accesorii ale acestora, produse ortopedice și alte bunuri similare, care nu este efectuată în cadrul tratamentului medical sau spitalizării, cum ar fi cele efectuate de farmacii, chiar și în situația în care acestea sunt situate în incinta unui spital sau a unei clinici și/sau sunt conduse de către acestea.

[…]”

15      Hotărârea de Guvern nr. 1620/2009 din 29 decembrie 2009 (Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 927 din 31 decembrie 2009) a completat și a modificat normele metodologice de aplicare a Codului fiscal aprobate prin Hotărârea de Guvern nr. 44/2004. Începând de la 1 ianuarie 2010, aceste norme metodologice prevăd:

„Norme metodologice:

24.      (1)      Scutirea prevăzută la articolul 141 alineatul (l) litera a) din Codul fiscal:

[…]

c)      nu se aplică pentru serviciile medicale veterinare, astfel cum a fost pronunțată [Hotărârea Comisia/Italia (122/87, EU:C:1988:256) a Curții de Justiție a Uniunii Europene].

[…]”

 Litigiul principal și întrebările preliminare

16      În urma unui control fiscal, administrația fiscală a impus cabinetului veterinar, în luna mai 2011, plata TVA‑ului, cu majorări și dobânzi, aferent unor servicii de medicină veterinară pe care acesta le furnizase în perioada 1 octombrie 2007-31 decembrie 2010.

17      Cabinetul veterinar a contestat această decizie la Tribunalul Maramureș pentru motivul că, până la 1 ianuarie 2010, legislația română scutea de TVA aceste activități sau cel puțin că exista un dubiu în această privință, pe care doar Hotărârea de Guvern nr. 1620/2009, intrată în vigoare la 1 ianuarie 2010, l‑a înlăturat.

18      Administrația fiscală arată în schimb că această scutire nu se mai aplica de la 1 ianuarie 2007, data intrării în vigoare a Legii nr. 343/2006, care a eliminat menționarea activităților medicale veterinare din lista serviciilor scutite de TVA. În plus, această administrație susține că, în orice caz, Hotărârea de Guvern nr. 1620/2009 nu putea să modifice o normă juridică națională de nivel superior, și anume un text de nivel legislativ, și că hotărârea menționată doar a clarificat regimul juridic aplicabil.

19      Instanța de trimitere ridică problema obligațiilor care se impun autorităților fiscale, în contextul din litigiul principal, în temeiul articolului 273 din Directiva 2006/112 și în special problema dacă acest articol impune administrației fiscale obligația de a identifica din oficiu o persoană impozabilă în scopuri de TVA din momentul în care persoana interesată a transmis declarații fiscale din care ar rezulta că veniturile sale sunt superioare plafonului de scutire de TVA.

20      Instanța menționată ridică de asemenea problema dacă principiul securității juridice se opune ca plata TVA‑ului să fie impusă în împrejurări precum cele din litigiul principal, în care administrația fiscală nu ar fi respectat această obligație de identificare din oficiu a unei persoane impozabile în scopuri de TVA și nici nu ar fi aplicat în practică această taxă serviciilor de medicină veterinară în perioada 1 octombrie 2007-31 decembrie 2010. Instanța de trimitere ridică și problema consecințelor care trebuie deduse din nepublicarea în limba română a Hotărârii Comisia/Italia (122/87, EU:C:1988:256) în aceeași perioadă.

21      În aceste condiții, Tribunalul Maramureș a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

„1)      Articolul 273 și articolul 287 punctul 18 din Directiva [2006/112] trebuie interpretate în sensul că revenea obligația autorității fiscale naționale de a înregistra în scopuri de TVA persoana impozabilă și de a stabili în sarcina sa obligații privind taxa de plată și accesoriile aferente, pentru depășirea plafonului de scutire, de la data de la care persoana impozabilă a depus declarații fiscale la autoritatea fiscală competentă din care rezulta depășirea plafonului de scutire la plata TVA?

2)      În situația în care răspunsul la prima întrebare este pozitiv, principiul securității juridice se opune unei practici naționale în temeiul căreia autoritatea fiscală a stabilit în sarcina persoanei impozabile în mod retroactiv o obligație de plată a TVA‑lui pentru motivul că serviciile medicale veterinare nu sunt scutite de la plata TVA‑lui, iar plafonul de scutire a fost depășit, în condițiile în care:

–        autoritatea fiscală nu a înregistrat din oficiu persoana impozabilă în scopuri de TVA și nu a stabilit obligația de plată a TVA‑lui în sarcina acesteia de la momentul depunerii de către persoana impozabilă a declarațiilor fiscale din care rezulta faptul depășirii plafonului de scutire, ci numai ulterior, după modificarea prin H[otărârea de] G[uvern] nr. 1620/2009 a Normelor metodologice de aplicare a Codului fiscal în sensul că scutirea prevăzută la articolul 141 alineatul (l) litera a) din Codul fiscal nu se aplică pentru serviciile medicale veterinare, astfel cum reiese din [H]otărârea [Comisia/Italia, (122/87, EU:C:1988:256)], și pentru o perioadă anterioară respectivei modificări;

–        autoritatea fiscală a luat la cunoștință faptul depășirii plafonului de scutire anterior modificării prin H[otărârea de] G[uvern] 1620/2009 a Normelor metodologice de aplicare a Codului fiscal în sensul de mai sus, prin intermediul declarațiilor fiscale depuse de persoana impozabilă;

–        anterior apariției H[otărârii de] G[uvern] nr. 1620/2009, autoritatea fiscală nu a emis în raza sa de competență – din care face parte și persoana impozabilă din acțiunea principală – acte administrativ‑fiscale prin care să constate că persoanele impozabile în calitate de cabinete medical‑veterinare nu s‑au înregistrat în scopuri de TVA pentru depășirea plafonului de scutire la plata TVA și, pe cale de consecință, să stabilească obligații de plată în sarcina lor și

–        pe perioada anterioară adoptării și intrării în vigoare a H[otărârii de] G[uvern] nr. 1620/2009, [H]otărârea [Comisia/Italia, (122/87, EU:C:1988:256)] nu a fost publicată în versiunea în limba română în nicio modalitate?”

 Cu privire la întrebările preliminare

 Cu privire la prima întrebare

22      Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă articolul 273 primul paragraf din Directiva 2006/112 impune statelor membre identificarea din oficiu a unei persoane impozabile în scopul perceperii TVA‑ului doar pe baza altor declarații fiscale decât cele referitoare la această taxă, atunci când ele ar fi permis să se constate depășirea de către respectiva persoană impozabilă a plafonului de scutire de taxa menționată.

23      Trebuie amintit, pe de o parte, că, în temeiul articolului 287 punctul 18 din Directiva 2006/112, la care face referire instanța de trimitere în cuprinsul primei întrebări, România este autorizată să acorde o scutire de la plata TVA‑ului persoanelor impozabile a căror cifră de afaceri este de maximum 35 000 de euro.

24      Pe de altă parte, articolul 273 primul paragraf din Directiva 2006/12 precizează că statele membre pot impune alte obligații pe care le consideră necesare pentru a asigura colectarea în mod corect a TVA‑ului și pentru a preveni evaziunea, sub rezerva cerinței de tratament egal al operațiunilor interne și al operațiunilor efectuate între statele membre de către persoane impozabile, cu condiția ca respectivele obligații să nu genereze, în comerțul dintre statele membre, unele formalități în legătură cu trecerea frontierelor.

25      Curtea a precizat că din această dispoziție, precum și din articolului 2 și din articolul 250 alineatul (1) din Directiva 2006/112 și din articolul 4 alineatul (3) TUE reiese că fiecare stat membru are obligația să adopte toate măsurile cu caracter legislativ și administrativ corespunzătoare pentru a asigura colectarea în integralitate a TVA‑ului datorat pe teritoriul său și pentru a combate frauda (a se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Italia, C‑132/06, EU:C:2008:412, punctele 37 și 46, precum și Hotărârea Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, punctul 25).

26      De aici rezultă printre altele că statele membre sunt obligate să verifice declarațiile persoanelor impozabile, conturile acestora și celelalte documente pertinente, precum și să calculeze și să colecteze taxele datorate (a se vedea Hotărârea Comisia/Italia, C‑132/06, EU:C:2008:412, punctul 37, Hotărârea Profaktor Kulesza, Frankowski, Jóźwiak, Orłowski, C‑188/09, EU:C:2010:454, punctul 21, și Hotărârea Enel Maritsa Iztok 3, C‑107/10, EU:C:2011:298, punctul 52).

27      Nu se poate însă deduce din aceste considerații că statele membre au obligația să identifice din oficiu o persoană impozabilă în scopuri de TVA începând cu data transmiterii altor declarații fiscale decât cele referitoare la această taxă, dar care permit să se constate depășirea plafonului de scutire de aceasta.

28      În primul rând, deși articolul 214 alineatul (1) din Directiva 2006/112 prevede că statele membre adoptă măsurile necesare pentru identificarea persoanelor impozabile în scopuri de TVA, nu este mai puțin adevărat că, în temeiul articolului 213 alineatul (1) din această directivă, revine persoanei interesate obligația de a declara când își începe, când își modifică sau când își încetează activitatea ca persoană impozabilă. Pe de altă parte, Curtea a considerat de asemenea că din modul de redactare a articolului 214 alineatul (1) din directiva menționată rezultă că statele membre dispun de o anumită marjă de apreciere atunci când adoptă măsuri pentru a asigura identificarea persoanelor impozabile în scopuri de TVA (a se vedea Hotărârea Ablessio, C‑527/11, EU:C:2013:168, punctul 22).

29      În al doilea rând, statele membre sunt obligate să asigure respectarea obligațiilor care incumbă persoanelor impozabile, beneficiind în această privință de o anumită latitudine, în special în legătură cu modul de utilizare a mijloacelor de care dispun (a se vedea Hotărârea Comisia/Italia, C‑132/06, EU:C:2008:412, punctul 38, și Hotărârea Profaktor Kulesza, Frankowski, Jóźwiak, Orłowski, C‑188/09, EU:C:2010:454, punctul 22), sub rezerva de a asigura o colectare eficientă a resurselor proprii ale Uniunii Europene și de a nu crea diferențe semnificative în ceea ce privește modul în care sunt tratate persoanele impozabile, fie în cadrul unuia dintre statele membre, fie în ansamblul acestora (Hotărârea Comisia/Italia, C‑132/06, EU:C:2008:412, punctul 39).

30      Rezultă din ceea ce precedă că, deși Directiva 2006/112 impune statelor membre luarea tuturor măsurilor necesare pentru identificarea, dacă este cazul din oficiu, a unei persoane impozabile în scopuri de TVA, nu le impune adoptarea unor măsuri legislative și administrative de natură să asigure că, în gestionarea altor declarații fiscale decât cele privind TVA‑ul, este verificată simultan respectarea obligațiilor contribuabilului cu privire la această taxă, în condițiile în care de altfel asemenea declarații nu conțin în mod necesar toate datele care pot fi furnizate în cazul unei declarații de TVA în conformitate cu articolul 250 alineatul (1) din Directiva 2006/112 și care sunt necesare pentru stabilirea acestei taxe.

31      În aceste condiții, trebuie să se răspundă la prima întrebare că articolul 273 primul paragraf din Directiva 2006/112 nu impune statelor membre identificarea din oficiu a unei persoane impozabile în scopul perceperii TVA‑ului doar pe baza altor declarații fiscale decât cele referitoare la această taxă, nici chiar atunci când ele ar fi permis să se constate depășirea de către respectiva persoană impozabilă a plafonului de scutire de taxa menționată.

 Cu privire la a doua întrebare

32      Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească, în esență, dacă principiile securității juridice și protecției încrederii legitime se opun ca o administrație fiscală națională să decidă că serviciile de medicină veterinară sunt supuse TVA‑ului în împrejurări precum cele din litigiul principal.

33      Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie să fie respectate de instituțiile Uniunii, dar și de statele membre în exercitarea competențelor care le sunt conferite prin directivele Uniunii (a se vedea în acest sens printre altele Hotărârea Gemeente Leusden și Holin Groep, C‑487/01 și C‑7/02, EU:C:2004:263, punctul 57, Hotărârea „Goed Wonen”, C‑376/02, EU:C:2005:251, punctul 32, precum și Hotărârea Elmeka NE, C‑181/04-C‑183/04, EU:C:2006:563, punctul 31).

34      În ceea ce privește, în primul rând, principiul securității juridice, după cum a statuat Curtea în repetate rânduri, din acesta rezultă printre altele că legislația Uniunii trebuie să fie precisă, iar aplicarea sa trebuie să fie previzibilă pentru justițiabili, acest imperativ al securității juridice impunându‑se cu o rigoare deosebită atunci când este vorba despre o reglementare care poate să aibă consecințe financiare, pentru a permite persoanelor interesate să cunoască în mod exact întinderea obligațiilor pe care aceasta le‑o impune (Hotărârea Irlanda/Comisia, 325/85, EU:C:1987:546, punctul 18).

35      De asemenea, în domeniile reglementate de dreptul Uniunii, normele de drept ale statelor membre trebuie să fie formulate într‑un mod neechivoc, care să permită persoanelor vizate să își cunoască drepturile și obligațiile într‑un mod clar și precis, iar instanțelor naționale să asigure respectarea acestora (a se vedea Hotărârea Comisia/Italia, 257/86, EU:C:1988:324, punctul 12).

36      În speță, din decizia de trimitere reiese că legiuitorul român ar fi eliminat referirea la îngrijirile veterinare din lista operațiunilor scutite de TVA începând de la data aderării României la Uniune, la 1 ianuarie 2007, menționând în această privință necesitatea de a asigura conformitatea dreptului național cu dreptul Uniunii.

37      În aceste condiții, independent chiar de nepublicarea în limba română a Hotărârii Comisia/Italia (122/87, EU:C:1988:256), care menționează aplicarea acestei taxe serviciilor de îngrijiri veterinare, este necesar să se considere că un regim juridic precum cel descris anterior pare suficient de clar și de previzibil în ceea ce privește aplicarea TVA‑ului la aceste servicii în perioada vizată de situația de fapt din litigiul principal, aspect care trebuie totuși verificat de instanța de trimitere.

38      Trebuie, în această privință, să se arate în special că TVA‑ul este de aplicare generală și că sunt excluse din domeniul său de aplicare doar operațiunile care sunt scutite în mod expres. Rezultă de aici că simpla eliminare a unei operațiuni din lista celor care beneficiază de o scutire este suficientă, din punctul de vedere al cerinței securității juridice, pentru ca o astfel de operațiune să figureze printre operațiunile impozabile.

39      Desigur, din principiul securității juridice decurge de asemenea că situația fiscală a persoanei impozabile nu poate fi repusă în discuție la nesfârșit (a se vedea în acest sens Hotărârea Fatorie, C‑424/12, EU:C:2014:50, punctul 46).

40      Curtea a statuat însă deja că principiul securității juridice nu se opune unei practici a autorităților fiscale naționale care constă în revocarea, în termenul de decădere, a unei decizii prin care acestea au recunoscut persoanei impozabile un drept de deducere a TVA‑ului, solicitându‑i, în urma unei noi inspecții, această taxă și majorări de întârziere (a se vedea în acest sens Hotărârea Fatorie, C‑424/12, EU:C:2014:50, punctul 51).

41      Simpla împrejurare că administrația fiscală recalifică, în termenul de prescripție, o anumită operațiune drept activitate economică supusă TVA‑ului nu poate așadar, în sine, în lipsa altor împrejurări, să aducă atingere acestui principiu.

42      În consecință, nu se poate susține în mod valabil că principiul securității juridice se opune, în împrejurări precum cele în discuție în litigiul principal, ca administrația fiscală să efectueze, în termenul de prescripție, o rectificare a TVA‑ului aferent unor servicii de medicină veterinară deja prestate care ar fi trebuit să fie supuse acestei taxe.

43      În ceea ce privește, în al doilea rând, principiul protecției încrederii legitime, dreptul de a se prevala de acest principiu se extinde la orice justițiabil pe care o autoritate administrativă l‑a determinat să nutrească speranțe întemeiate prin furnizarea unor asigurări precise (a se vedea în acest sens Hotărârea Europäisch‑Iranische Handelsbank/Consiliul, C‑585/13 P, EU:C:2015:145, punctul 95).

44      În această privință, este necesar să se verifice dacă actele unei autorități administrative au dat naștere în percepția unui operator economic prudent și avizat unei încrederi rezonabile, iar în caz afirmativ trebuie să fie stabilit caracterul legitim al acestei încrederi (a se vedea în acest sens Hotărârea Elmeka, C‑181/04-C‑183/04, EU:C:2006:563, punctul 32 și jurisprudența citată).

45      Cu toate acestea, reiese din dosarul prezentat Curții că practica administrativă a autorităților fiscale naționale în ceea ce privește supunerea medicilor veterinari la plata TVA‑ului nu pare de natură să demonstreze că aceste condiții ar fi întrunite în litigiul principal.

46      În special, faptul că autoritățile fiscale naționale nu ar fi supus în mod sistematic serviciile de medicină veterinară plății TVA‑ului în perioada vizată de situația de fapt din litigiul principal, dincolo de faptul că este contestat de guvernul român, nu poate fi suficient a priori, cu excepția unor împrejurări cu totul speciale, pentru a crea în percepția unui operator economic normal de prudent și de avizat o încredere rezonabilă în neaplicarea acestei taxe unor astfel de servicii, în condițiile în care, după cum s‑a arătat mai sus, taxa menționată este de aplicare generală, iar serviciile de medicină veterinară fuseseră retrase din lista operațiunilor scutite începând de la 1 ianuarie 2007.

47      Astfel, o asemenea practică, oricât ar fi de regretabilă, nu poate fi considerată în sine ca fiind de natură să dea contribuabililor vizați asigurări precise în acest sens.

48      Rezultă din considerațiile care precedă că trebuie să se răspundă la a doua întrebare că principiile securității juridice și protecției încrederii legitime nu se opun ca o administrație fiscală națională să decidă ca serviciile de medicină veterinară să fie supuse TVA‑ului în împrejurări precum cele din litigiul principal, în condițiile în care această decizie se întemeiază pe norme clare, iar practica respectivei administrații nu a fost de natură să creeze în percepția unui operator economic prudent și avizat o încredere rezonabilă în neaplicarea acestei taxe la astfel de servicii, aspect care trebuie verificat de instanța de trimitere.

 Cu privire la cheltuielile de judecată

49      Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a șaptea) declară:

1)      Articolul 273 primul paragraf din Directiva 2006/112/CE a Consiliului din 28 noiembrie 2006 privind sistemul comun al taxei pe valoarea adăugată, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/162/UE a Consiliului din 22 decembrie 2009, nu impune statelor membre identificarea din oficiu a unei persoane impozabile în scopul perceperii taxei pe valoarea adăugată doar pe baza altor declarații fiscale decât cele referitoare la această taxă, nici chiar atunci când ele ar fi permis să se constate depășirea de către respectiva persoană impozabilă a plafonului de scutire de taxa menționată.

2)      Principiile securității juridice și protecției încrederii legitime nu se opun ca o administrație fiscală să decidă ca serviciile de medicină veterinară să fie supuse taxei pe valoarea adăugată în împrejurări precum cele din litigiul principal, în condițiile în care această decizie se întemeiază pe norme clare, iar practica respectivei administrații nu a fost de natură să creeze în percepția unui operator economic prudent și avizat o încredere rezonabilă în neaplicarea acestei taxe la astfel de servicii, aspect care trebuie verificat de instanța de trimitere.

Sursa: C.J.U.E.

%d blogeri au apreciat asta: